非城市建设用地规划的理论思考

非城市建设用地规划的理论思考_体制转型与中国城市空间重构

6.4.3　非城市建设用地规划的理论思考

非城市建设用地规划及其相关研究的出现具有鲜明的时代特征，它和中国城市化发展阶段，尤其是特定政治经济背景下大都市区化的发展有着密切关系。基于对当前非城市建设用地规划的总结和评价，本节提出以下3个方面的理论思考，并认为非城市建设用地规划的发展可以在此基础上进一步寻求理念与理论的创新，并积极通过理念与理论的创新带动规划技术与管理控制手段的变革。

1）前瞻主动、务实客观的规划观

所谓前瞻主动、务实客观是两个相对独立又相互关联的理念。前瞻主动要求形成“变被动保护为积极建设”的发展思路。“非城市建设用地”不是“非建设用地”，非城市建设用地必然是一个分层次的概念，根据用地本身的性质、功能和发展趋势可以形成多元的、多层次的保护与建设对策。即使是绝对保护的生态空间，同样需要针对空间的特质形成积极的保护与生态建设策略，消极的、被动的保护其实就是没有保护。而务实客观是指对于非城市建设用地不能继续采取过于简单的、理想化的规划管理方式，必须在搞清现状发展情况与未来发展趋势、规律的基础上，研究可行的、可操作的规划管理措施。

在当前许多城市规划的生态保护用地或结构性绿地中实际存在着大量的建设活动，它们的存在是多种原因促成的，历史的、经济的、社会的等等，如果不能相应的从历史、经济、社会等多角度，前瞻主动、务实客观地去寻找解决办法，简单的“一笔绿色”了之是根本无法实施的。尤其是城市总体规划中划定的大尺度、结构性生态绿地，其事实上必然承担着以生态为主的多样性具体功能，必须在次区域规划或更微观的规划中进一步细化、落实。伦敦、东京、北京、成都等国内外城市生态绿环的规划管理经验表明，非建设用地内并不完全、也不需要都作为绝对禁止建设的区域。根据空间发展的现状与规律，在非建设用地内有序而适度地发展与生态相融的生活与生产功能，将有效平衡发展与保护之间的矛盾，并有利于更好、更务实地实现宏观规划的意图，这事实上就是对非建设用地和生态空间的积极保护。

2）精明增长与城乡空间增长管理

对于非城市建设用地的规划管理实际就是对城市的增长管理，必须站在城市总体发展层面进行综合考虑。非城市建设用地与城市建设用地此消彼长，非城市建设用地管理与城市建设用地管理是一个硬币的两面，因此两个方面只有高效、有机的结合才能真正形成规划的“全覆盖”，并对城市发展形成有序、有效的控制和引导。在快速城市化的背景下，中国的非城市建设用地实际面临着2个方面的扩张压力:一方面是来自于中心城市的自上而下的扩张压力，同时面临着农村城市化所带来的自下而上的扩张压力。非城市建设用地规划管理能否有效地化解或缓和这两方面的压力、调节供需矛盾，应当成为当前衡量非城市建设用地规划管理成功与否的标志。

在快速城市化尤其是大都市区化的过程中，中心城市的用地扩张是必然的、必需的，非城市建设用地管理或城市增长管理的目标绝对不是简单的限制增长，而是倡导和建立精明的、高效的增长，防止和减少低效率、蔓延式的增长。根据当前北美的理论与实践经验，精明增长能够为政府创造出一个既能满足开发利益，又能满足环保良心的两全其美的局面。面对日益严峻的人口、资源约束，集约紧凑的发展模式对于中国城市空间增长尤为必要。而相比于北美地区居住空间的蔓延，中国城市精明增长议题的关键应当是工业用地的集约发展。在当前的政治经济背景下，为引进工业资本、扩大经济总量，中国城市政府往往将大量的公共资源投入到工业区的基础设施建设中，而工业用地的不集约使得城市的相应受益非常少，生态环境破坏却相当严重，增长方式很不“精明”。因此，中国当前的非城市建设用地管理首先需要确立“精明”的空间增长主题，尤其是“精明”的产业空间增长。城市政府需要在基础设施和开发管理的决策中，以最低的基础设施成本去创造最高的土地开发收益，对沿着基础设施（特别是道路和上下水管道）的土地进行最高、最好用途的开发，并充分提高开发密度和强度，以获取财政的可持续。

农村（包括乡镇）自下而上的城市化的压力是当前非城市建设用地管理面临的另一主要困难，非城市建设空间中的许多建设活动均来源这种自下而上的动力。然而自下而上的发展需求和动力并不是“洪水猛兽”，如果能够形成正确的引导，无疑将积极推动中国城市化的速度与质量的提高。“十一五”规划以来国家对“新农村建设”的重视与推动为农村城市化以及乡村发展提供了新契机，同时也为非城市建设用地管理创新提供了重要契机。当前关于“新农村”发展建设的研究论述相当多，从促进非城市建设用地管理的角度，我们认为有以下几个方面的需要强调。

（1）保留、保持、提升自然村庄。新农村建设不是“消灭农村”也不是“做大农村”，而是对农村质量和内涵的提升。根据中国当前“三农”发展的历史、现状与可能趋势，自然村庄的消亡需要一个过程，简单的“撤村并点”在实际实施中存在的问题相当大，效果并不理想^[19]。此外，从景观生态学的角度自然村庄有别于城市型建设空间，自然村庄与农业用地是农村生态的有机组成部分，因此保留、保持自然村庄，提升村庄内在生活品质其实是对一种特殊景观生态资源的维护。

（2）纠正“就地城市化”的指导政策，引导自然村庄中的新增人口与合理建设向城市化地区或规划的城市增长区域集中，避免大量自然村庄大型化、集镇化趋势。

（3）充分重视工业化带来的流动人口的居住需求问题，一方面在建设用地中积极配套工人集宿区，同时将工业区周边村庄纳入城市增长区域，对周边村庄提供居住产品的行为给予合理引导，并积极、科学地规划村镇建设，避免“城中村”以及相关社会问题的滋生。

（4）研究政策工具，引入市场机制，有效促进农村人口与建设的“自发溢出”。发展系统地促进使用权、开发权等相关权属的交易与转移的政策工具，推动“自发溢出”的形成，从而增加非城市建设用地管理的弹性和绩效。

3）强制性措施与实施、监督机制

非城市建设用地的管理必须具有刚性的内容，这种刚性的内容就是非城市建设用地管理的强制性措施及与其相关的实施与监督机制。所谓强制性措施包括2个方面:其一是对强制性区域的划定，其二是对强制性政策的制定。这些内容在新版《城市规划编制办法》（2005）中均有不同层次反映，其中提出的“城市增长边界”（UGB）的概念对于当前非城市建设用地规划与管理的发展无疑具有积极意义（图6－14）。强制性措施能否真正发挥作用的关键在于相关实施与监督机制的建立，从中国当前城市规划管理的机制出发，非城市建设用地规划要具有比较强的约束力必须纳入法定规划——城市总体规划或近期建设规划。

空间增长绩效评价是用地管理一个重要方面，对于非城市建设用地的管理同样至关重要。从务实客观的角度出发，一个综合、动态的空间增长绩效评价将不仅考察非城市建设用地在数量上的变化，同时重点考察空间发展质量或曰生态可持续能力的变化。空间增长绩效评价不仅是对空间发展的评价，更重要的作用在于检验已有发展政策与措施的实际绩效，为政策措施调整和新的政策措施制定提供可靠依据。非城市建设用地管理的进一步发展，迫切需要研究针对非城市建设用地的、定量化的空间发展绩效评价指标体系。

图6－14　伦敦的战略性开敞空间网络

资料来源:Greater London Authority，2004

总之，经济转型与城市化的迅速发展，使得中国的都市区治理结构和规划理念开始发生明显转变。2006年开始实施的新版《城市规划编制办法》其中最具代表性的思路转变就是:①规划范围——从聚焦城市到城乡统筹；②规划思维——从“先图后底”到“先底后图”；③规划重点——从单一增长到全面发展；④规划功能——从技术文件到公共政策（杨保军，闵希莹，2006）。非城市建设用地规划以及相关研究的产生基本可以视为城市规划理念转变过程中的重要产物，并且已经成为中国转型期都市区规划发展的必然要求。

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【注释】

[1]弗里德利希·冯·哈耶克著；邓正来译.法律、立法与自由（第一卷）.北京:中国大百科全书出版社，2000

[2]刘易斯·芒福德；宋峻岭，倪文彦译.城市发展史:起源、演变和前景.北京:中国建筑工业出版社，2004

[3]按照中国当前的城市化速度，再过五六十年中国的城市化或大都市区化水平应当也会达到或接近美国的水平

[4]20世纪70年代到90年代，大约有30个国家由非民主政治体制过渡到民主政治体制，政治学家称之为“第三波民主化”。参见塞缪尔·亨廷顿著；刘军宁译.第三波——20世纪末的民主化浪潮.上海:上海三联书店，1998

[5]克劳斯·迈因策尔著；曾国屏译.复杂性中的思维——物质、精神和人类的复杂动力学.北京:中央编译出版社，1999

[6]安东尼·吉登斯著；赵旭东，齐心，王兵等译.社会学.北京:北京大学出版社，2003

[7]Jane Jacobs.The Death and Life of Great American Cities.New York:Random House，1961

[8]The Toronto Board of Trade.Toronto Business ＆Market Guide，2004 http://www.bot.com/ContentIslands/PublicPages/MenuPages/publications.asp

[9]阿尔伯斯G著；吴唯佳译.城市规划理论与实践概论.北京:科学出版社，2000

[10]钱颖一.现代经济学与中国经济改革.北京:中国人民大学出版社，2003

[11]根据改革的进程和分权化政策的内容，1978年以后的分权化改革大致在1998年前后又形成2个阶段:前一阶段由于“路径依赖”，以中央向地方下放权力为主，给予地方政府较大权力和政策空间以便发展经济；后一阶段以中央再集权化为主线，寻求在市场的基础上分权与集权的平衡。

[12]资料来自:中国国家统计局。中国统计年鉴2004.北京:中国统计出版社，2004

[13]资料来自:广州年鉴编纂委员绘.广州年鉴1981－2004.广州:广州年鉴社

[14]城市总体规划对于非城市建设用地往往以一笔绿色涂之了事，即忽略了用地当前发展的实际情况，同时也忽视了其发展可能，常常是一种理想的、结构性手法。由于属非城市建设用地，城市规划行政主管部门往往无权管理其土地利用，同时非城市建设用地的土地所有权和管理权比较复杂，比较广的涉及面也使得管理难度加大。

[15]大部分非城市建设用地，由于缺乏明确的规划内容和管理目标，常常成为市场追逐的目标。对于影响城市发展的重要区域，如结构性的绿化隔离带、生态敏感地带，常常需要进行“抢救性”的规划编制，总体处于尴尬、被动的局面。

[16]一级水源保护用地主要由环保部门管理，农田保护用地近几年在规划国土和农业部门的共同管理下，数量锐减的趋势得到有效控制。

[17]笔者于2006年6月初随南京市规划局前往成都调研，据成都市规划局相关负责同志介绍，非建设用地规划编制完成后一直束之高阁。

[18]从2005年起，浙江省就已经开始展开“市县域总体规划”的实践，积极推进规划全覆盖。

[19]乡村发展是一个综合复杂的经济、社会、文化过程，像“撤村并点”这种简单的加减法基本无视社会发展的基本规律，其绩效也是可想而知的。