城市立法体系

一、城市立法体系

（一）城市立法的概念

城市立法是指依法享有立法权的城市立法机构按照法定权限和程序，制定、修改和废除法规或规章的活动。

人们常把“城市立法”与“地方性立法”相等同，而两者实际上是两个不同的概念。地方性立法的主要意义在于区别不同法律文件的效率等级，它是相对于中央政府立法的一个概念，它既包含省、自治区、直辖市的立法，也包含省、自治区政府所在地的市、国务院批准的较大市制定地方性法规和地方规章。在这里，省区（包括自治区与地区，下同）与城市是两种不同的地理概念。从幅员上看，前者主要是指称国土上的一个面，后者则仅指国土上的一个点。反映在立法上，省区的立法针对的应该是一片幅员辽阔的国家领土，其中的政治、经济、文体、科技、社会等各类性质不同的事务都需要立法的调整，而城市立法则主要是为城市（尤其是城市中的市场）的正常运转提供规则，两者针对的对象和范围从直观上看，都存在着显著的差异。城市立法的意义在于寻求城市、法律与市场三者之间的内在联系。因此城市立法从形式上看，尽管也属于形式意义上的“地方性立法”，但却与针对一片较大行政区域的“地方”性立法存在显著的差异，毋宁说，城市立法主要是针对一个市场经济的“市场”性立法。

（二）当前我国城市的立法体系

当前我国城市的立法体系，是指以我国城市为中心建立起来的一整套相互关联的规则体系。从体系构成上看，大致可以分为以下几个部分：（1）中央政权机关、省级政权机关针对城市的立法权所作出的授权性法律和法规。（2）中央政权机关直接规范城市秩序的法律、法规。（3）城市政权机关依法制定的法规和规章。（4）城市工商企业、事业单位制定的单位内部规则。（5）各个城市社区讨论决定或自发形成的社区规则。（6）城市习惯和市场惯例，等等^[1]。

归纳起来看，该体系具有以下几方面的特点：

首先是制定主体的多元化。城市立法既来源于各个有立法权的直辖市、较大的市，也源出于各个省、自治区政权机关以及中央政权机关。此外，城市中的企业、事业单位和城市社区也是城市立法的重要源头，甚至城市中的习惯和市场惯例也被纳入到城市立法体系之中。

其次是从纵向上看，城市法律法规体系各个组成部分的法律效力具有层次差异性。其中，中央政权机关制定的宪法、法律和法规效力最高，接下来是省级政权机关制定的法规和规章，再往下是各个较大市制定的法规和规章，效力最低的是市场惯例、各单位的内部规则以及社区规则等等。按照下位法不能与上位法相冲突的原则，这些错落有致的规则构成了一个金字塔形的城市法律法规体系。

其三是从横向上看，各个城市在城市立法的发达程度上具有不平衡性。由于城市立法是一种与市场经济密切联系的法律文化或法律现象，因此，东南沿海城市由于市场经济发展较快，城市立法的发展也明显领先于西部内陆城市。

1.中央政权机关授权各城市自主立法的法律、法规

具体来说，这些授权性的法律法规主要包括：宪法、组织法、全国人大常委会的特别规定（如1992年出台的《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》等一系列特别法律）、立法法、行政法规、省级政权机关对城市的授权性法规。上述宪法、法律或行政法规定的制定主体分别涉及的全国人大及其常委会、国务院，都是我国的中央政权机关，他们制定的针对我国城市立法权的若干授权性规定，构成了我国城市立法体系中的位阶最高的部分，正是由于这些法律法规的授权，各个城市才获得了较大的自主立法的法律空间。

2.中央政权机关直接规范城市秩序的法律法规

在中央政权机关包括各部委制定的法律法规和规章中，大多涉及城市的社会生活和法律秩序。它们既包含了民商法规范、刑事法规范、行政法规范、诉讼法规范，也涉及劳动法规范、社会保障法规范及其他规范，尽管这些规范分属于各个不同的法律部门，但换一个视角看，它们都与城市、市场联系在一起，因而构成了我国城市立法体系的重要渊源。

3.城市政权机关制定的法规和规章

从法规总量上看，城市政权机关制定的法规和规章在我国地方性立法数量中，占有举足轻重的地位。据统计，在我国各省、自治区制定的法规规章中，广东省制定的法规数量最多，这是因为广东的几个城市制定了数量较大的法规和规章，如深圳制定的法规规章就达408件，广州有663件，两个城市相加的总和已近全省立法数量的一半多^[2]。究其原因，是因为城市里存在着较发达的市场经济，对法律规则产生了巨大的需求，成为刺激各个城市法律规则迅猛增长的主要动因。而广大的内陆省区情况则相反。

4.城市习惯、市场惯例与城市社区规则

城市习惯与市场惯例尽管不是由中央、地方和城市的政权机关正式制定的，但它作为城市立法体系的一个组成部分，自有其不可替代的价值和意义，城市习惯和市场惯例是指各个城市中自发形成的规则模式，专门用来补充制定法的不足和缺陷。近年来，随着市场机制的形成，原有的“单位体制”逐渐衰落，城市中新的社区开始形成。这些新的城市社区作为城市中复合的经济、政治、文化和社会单元，构成了一种新的社会组织系统。各个城市社区为了完成整合、服务和管理的基本功能，形成相对稳定的社区秩序，必须依赖一套相对完整的社区规则。这些正在成长中的社区规则，也是我国城市立法体系的组成部分之一。

（三）城市立法的作用

1.城市立法在市场经济法制建设中的特殊作用

市场经济，简单地说，就是围绕“市场”建设起来的经济形态。没有“市场”这个物质载体，就谈不上市场经济，而市场的存在和发展又离不开城市。在中国传统社会里，城市主要履行政治、军事、文化等方面的功能，而在市场经济条件下，城市则主要是商品和贸易的集散地。为无形的市场经济提供有形的市场，就成为市场经济时代里城市的主要功能。

但是，只有城市提供的市场，尚不足以保障市场经济的有序运转。因为，若要实现持续不断的市场交易，还必须辅之以一套交易各方都能接受的交易规则。因此，市场经济发展的初期，除了城市的发展，还伴随着城市法的广泛兴起。城市法调整和规范着城市组织、司法制度、市民权利、商业贸易、市场交换、财产与契约、劳役与赋税等等诸方面的事项，从而满足了市场经济运转的客观要求。

我国当前正在大力发展的市场经济，既依附于城市（特别是大中城市）提供的大市场，也需要规范市场经济的法律规则。近年来，尽管这两个方面都受到了高度的重视，但在市场经济运行过程中出现的失序乃至混乱状态依然不胜枚举。其中一个重要的原因恐怕就在于市场与相关的法律规则并不完全匹配，就像计算机的软件和硬件配置不当造成的运转效率低下一样。

我国的城市数量众多，在经济总量、交易频率、地理位置、文化传统等方面都存在着较大的差异，而各城市所适用的主要交易规则却都来自中央的统一立法。从积极的方面看，全国统一的立法有利于全国法制的统一及全国市场乃至全球市场的形成，但凡事有利必有弊，过度强调法律规则的一致性则可能造成对各城市之间差异的照顾不够，不能完全满足各个具体的市场在某些方面的特殊需要。

因此，有必要在尊重中央统一立法的前提下，适当强调各个特定的城市立法在市场经济法制建设中的特殊作用。因为按照吉尔茨的“地方性知识”的观念，每个城市都存在若干其他城市以至中央政府都无法替代的特殊经验。潜伏于每个城市中的“地方性知识”，也许只有这个城市才可能有亲切而详尽的把握。

2.城市立法在社会发展与环境改善方面的重要作用

城市立法包括城市规划立法、城市工程建设立法、城市环境立法、城市管理立法等。改革开放以来，中国经济保持了平稳较快增长，中国城市化进程有了迅速发展，中国政府围绕城市建设做了大量的立法工作，初步形成了符合中国实际的城市建设法律框架。

从全国人大层面看，全国人大颁布了《城市规划法》，这是城市立法的一个重要的标志。城市规划法确定了编制规划的基本原则，规定了城市规划编制的内容要求，确定了规划行政许可制度。

从国务院层面看，改革开放以来国务院颁布的同城市建设直接相关的行政法规已经有16部。

从建设部层面看，建设部制订发布的部门规章目前正在执行的有96部。

“十五”期间，国务院出台的和建设事业直接有关的行政法规有6部，平均一年一部。国务院出台的和建设行政直接相关的法规总数已经达到16部。《城市供水条例》、《城市道路条例》、《城市物业条例》等都是这时期出台的。目前正在实施的《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市规划编制单位资质管理办法》等都是这个时期出台的。大量法律法规的颁布和实行，意味着我们在城乡规划建设管理、在房地产市场管理、在建筑市场管理等方面，建立了大批的制度和规范，对促进城乡规划建设管理和建设事业的健康发展起到重要的作用。同“九五”时期相比，建设系统的法制建设取得了突出的成绩。从规划系统来讲，法制的构架更加完善。目前，我们有《规划法》，有《建制镇规划建设管理办法》，有《村镇规划建设管理条例》，有《开发区规划管理办法》，有《风景名胜区管理条例》，有《历史名城保护条例》。不管是城市还是村镇，不管是开发区还是风景区，不管是规划编制还是规划审批，也不管是规划实施还是规划处罚，我们都建立了相应的法律法规制度，为全国各个层面的城乡规划管理奠定了重要的法律基础。

此外，城市发展中对土地、水资源、能源的合理利用与保护直接关系到自然生态环境的安全，做好城市土地资源、水资源、能源和空间资源的合理和永续利用，是实现生态环境保护和可持续发展的基本要求，也是做好城市规划的基本原则。加强环境立法工作，是实现我国生态环境保护，走可持续发展道路，构建和谐社会的需要，也为城市规划和建设中切实保护好城市资源环境和城市生态环境，实现人与自然和谐相处以及城市与自然和谐相处提供重要的法律规范。

从另一个角度看，我国城市立法工作，还包括执法和执法监督工作，它们共同为我国在工业化进程中城市化的迅速发展提供了重要的法律规范，从而保障了我国城市建设的有序和快速发展，并为我国经济发展和社会进步做出了重要的贡献。