城市执法系统的改进

二、城市执法系统的改进

（一）行政执法的定义

“行政执法”有广义和狭义之分。广义的行政执法是指行政机关贯彻、落实立法机关和上位政府机关制定的法律、法规、重大决定的一切行为。狭义的行政执法是指行政机关（包括经法律法规授权委托、具有行政管理职能的非行政机关组织）按照法律、法规、规章以及其他规范性文件规定的职责、权限和程序，依法对行政相对人适用行政法律规范、采取具体的直接影响其权利义务的行政行为。狭义的行政执法行为也称具体行政行为，其手段包括行政检查、行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等。根据现代行政法精神的要求，行政执法必须做到主体法定、职权专属和遵守程序。

目前，我国各级城市中，有不少政府部门公务员的依法行政意识较为薄弱，总认为还是依靠发指令、批条子办事方便，习惯于运用行政指令手段来处理市场经济条件下各项行政管理活动。同时，在行政执法领域，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，为此，当前亟须按照建设法治政府的要求，进一步完善城市依法行政体系，提高依法行政水平和能力。

在城市执法系统的改进过程中，应以完善执法队伍的组织建设，以推进文化市场、城市管理、经济领域的综合执法为重点，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，促进严格执法、公正执法、文明执法。同时，实行行政执法责任制，坚决克服多头执法和执法不公的现象。政府机关侵害了行政相对人的合法权益，应当承担起相应的法律责任，切实做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。此外，要强化行政问责制，对行政过错要依法追究。

（二）城市执法系统改进的关键举措：行政综合执法制度

1.行政综合执法制度

行政综合执法制度，也称为相对集中行政处罚权，是指国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府根据实际需要，将若干个有关行政机构的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；相对集中行使行政处罚权后，原来的机构不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。相对集中行政处罚权的本质特征是调整法律和法规关于行政处罚权及其主体资格的规定，按照“精简、统一、效能”和决策、执行、监督协调的原则，对法律和法规关于行政处罚权及其主体资格的规定进行改革，以解决过去分散执法面临的横向关系、纵向效率问题。在实际工作中，又用“综合执法”来简称“相对集中行政处罚权”，正因为如此，普遍认为1996年《行政处罚法》是我国第一次以法律形式确认了综合执法，标志着我国新一轮行政执法体制探索的开始。

2.综合执法的范围

综观各城市的执法范围，其综合的特点显而易见，但具体涉及的领域有所不同，可分为三种情况：

多数城市以市容市貌为主，涉及的主要是市容、环卫、市政、绿化、环保的全部或部分行政处罚权及无证设摊、违法建筑的行政处罚权。

北京、广州城管综合执法范围除了市容市貌方面的内容外，还在城市建设和管理系统内实现了跨行业的综合执法。执法范围涉及公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水管理、停车管理、出租客车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防工程建设管理等全部或部分行政处罚权。

深圳等城市的跨系统、跨行业综合执法。深圳的城管综合执法包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域，超越了狭义的城市管理领域。

执法内容太少，不足以涵盖城市管理的主要方面，综合执法的特点体现的不够充分，起不到精简队伍、形成合力的效果。另一方面，执法内容太广泛，又容易增加执法人员熟悉、掌握有关法律法规的难度，增加他们的工作强度，同样会影响执法效果。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》就此提出了指导性意见，指出省级人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等全部或部分行政处罚权。

3.管理体制与机构设置

根据《行政处罚法》和国务院的规定，集中行使行政处罚权的行政机关，应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。采用国务院授权方式组建的城市管理综合执法机构，先天具有不容商榷的行政机关法定地位，按照法定要求，各市都设立了相对集中行使行政处罚权的行政机关，作为独立的执法主体，行使政府在城市管理方面的综合执法职能，在机构设置方面表现为两种类型四种形式：

一是独立设置类型，即城市管理综合执法机构独立设置。采用三种形式：其一，郑州、哈尔滨市及区只挂城市管理综合（行政）执法局一块牌子；其二，广州、杭州、吉林等市及区挂城市管理行政（综合）执法局和城市管理行政执法支（大）队两块牌子，这里的局是市或区政府负责城市管理综合执法的行政机关，队则是以局的名义具体执法检查的部门；其三，北京市挂城市管理综合行政执法局，各区只挂城市管理监察大队。

二是合署设置类型，即实行城市综合管理行政机构和城市综合执法机构两块牌子、一套班子。其中深圳、南京、长沙、青岛等市或区分别在城管办或市容局的基础上增挂了城市管理行政执法局（总队、支队、大队）。

各地执法管理的层次和机构设置，可分为两种情况：

一是直辖市、省会市、计划单列市均确立了城管综合执法的两级主体、形成了市和区的两级机构、三级网络的管理模式，各层机构职能有别，各有侧重。一般而言，市级主要是负责法规和政策的研究，对执法工作的指导、协调、监督和复议，组织重大的执法活动，以及部分执法工作：具体的执法主要在区级层面；执法的重心在于加强社区建设和社区管理，因此，执法的人员大多充实到社区第一线。

二是地级市吉林市，由于城区面积较小、人口较少，则采取一级综合执法主体、两级执法机构、三级管理网络的形式，执法主要在市级层面组织实施，区级执法机构以市城管行政执法局的名义进行执法，执法的重心同样在于加强社区建设和社区管理。其他进行相对集中行政处罚权试点的中小城市基本采取此种模式。

行政执法机制是行政管理体制的衍生物，通常依附于行政辖区的建制。在大型城市的城市管理中，市、区、街道“两级政府，三级管理”体制和特定情况下的市、区、镇“三级政府，三级管理”体制并存，各城市行政执法机构的层次划分，顺应了城市管理的行政执法体制这一既定格局。这种以区（县）行政辖区为基本执法地域的层次划分，与现行的城市管理体制相适应，能够有效缓解或基本解决执法地域分割过多、过散、过小而造成的规避执法查处弊端，有利于完善城区长效管理机制。

4.条块关系的处理

在实施城市管理综合执法过程中，各个城市遇到的一个比较普遍的问题是如何处理好综合执法与有关方面的关系，其中比较重要的有区综合执法队与专业执法关系、与街道（镇）的关系，区级试点单位与市级职能部门关系的问题。

在处理条块关系上，经国务院批准试点的城市如深圳、广州、杭州等地的做法比较彻底，这些城市均做出了这样的规定：行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得再行使已统一由一个行政机关集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。原有关行政执法部门对集中行使行政处罚权的行政机关依法履行职责的活动，应当予以支持、配合。这种整体移交、彻底授权的做法减少了因职责不清、队伍重叠可能出现的推诿现象或争夺执法权的现象，综合执法机构的工作效率大大提高，管理效果明显改善。

各试点城市也都相当重视处理与街道（镇）的关系，在把城市管理领域执法工作相对集中到区或市执法机构的同时，注意从制度上保障执法队伍与街道（镇）的工作衔接，使综合执法改革与“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革协调起来。