民间组织对于城市治理的意义

三、民间组织对于城市治理的意义

民间组织不仅仅是公民结社的权利体现，它的存在对于一个城市的发展和治理具有重要意义。市场会失灵、政府也会失灵，在这种情况下，民间组织能够起到维护弱势群体的利益、提供公共服务等方面的职能，发挥润滑剂的作用、平衡的作用。

历史上有很多思想家对于各种民间组织的作用表示肯定。如早在19世纪初黑格尔在《法哲学原理》中就指出同业公会作为一种民间组织形式，对于个体获得承认有积极意义，使个体能在同业公会中参加一些公共事务，可以达到“自觉的和能思考的伦理”；另一方面，自治团体和同业公会这些民间组织对于国家也具有重要的意义，它们的存在能自下而上的对政府和官吏进行监督，这种监督是自上而下的监督难以顾及到的^[21]。法国思想家托克维尔对于民间组织也有他独到的看法。在考察了美国结社之后，对于结社这种民主与自由表达了赞许。托克维尔指出，美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的苦难。他们并不信任政府当局，只在迫不得已的时候才向它求援。社会有自发的各种组织，来解决他们共同的事务，比如反对各种道德败坏行为的组织。为促进公安、商业、工业和宗教，也建有各种社团。人们的愿望可以通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足^[22]。

从当今城市治理来看，民间组织的成长发展是现代城市社会政治文明的一个标志。特别是中国要构建和谐社会，更需要民间组织发挥第三次分配的功能、利益传递与表达的功能，促进社会的公平与公正。

民间组织对于我国城市治理的意义主要表现在以下几个方面：

1.推动行政体制改革，加快政府职能转变

在经济体制改革的进一步推动下，当今中国城市政府的改革主要强调的是政府职能的转变，而民间组织的发展成为政府简政放权、转变政府职能、推进社会自律管理、促进社会民主的重要力量，以实现“统治”向“治理”的转变。民间组织的发展与完善，将为中国行政体制改革提供良好的环境，民间组织的成熟与完善称为政府职能转移出来的载体，同时也是在公共事务管理过程中能承担更多的公共责任，有助于城市政府行政体制改革。

2.培育公民精神，维护政治稳定

民间组织能够培养公民精神，是民主法治实践的基础。民间组织的开放性、自治性和民主性，能加强民主自治精神，成为培养社会成员的社会责任感和公共精神的公共领域。具体而言作为一种志愿性的组织，民间组织要求组织成员接受团体自治的规范，能够以理性精神来实现其民主自由权利，避免非理性的集体行动；另一方面也使成员认识并加强个人权利的社会关联与合作，从而能克服个人权利行使的自发性、孤立性和不稳定性，避免无政府主义及个人主义的倾向。民间组织培养社会成员的社会责任感和公共精神，有助于民众增进自由民主、理性自律的公民精神，是公民提高参与能力，培养秩序与合作精神的重要场所^[23]。民间组织不仅能塑造成员政治价值理念、政治角色意识和操作技能，还可以利用组织协调活动，来加强其成员对公权力、法律规则的普遍有效认同，提高成员与社会规范及国家价值目标的整合性，进而提高公权力的效能和法治对复杂社会的控制权威^[24]。

民间组织的存在同样有助于化解社会矛盾，维持社会稳定。从我国的现实情况来看，有组织的理性比非组织的个人行为更有效。有组织就可以谈判，可以协商。规范发展民间组织，形成协商对话机制，远比非理性的个体行为要规范得多、好得多。在社会矛盾尚没有可能转化为政治矛盾的前提下，积极稳妥地发展民间组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会等的作用，不仅有利于协调具体利益关系，而且还有利于化解社会危机因素、保持社会稳定，更好地构建和谐社会。

3.政治影响与维护权益

民间组织在立法和公共政策的倡导方面也发挥着积极的影响。政策倡导和影响功能反映了民间组织对于社会政治过程和公共决策过程的影响力。民间组织生成于社会的公共空间，通过动员社会资源、提供公益服务、推动社会协调并参与社会治理而形成一定程度的公共权力，从而对立法和公共政策过程施加一定的影响。民间组织的政策倡导和影响功能对现代公共管理提出了挑战，要求政府必须和民间组织之间建立合作伙伴关系，以实现社会的共同目标。

民间组织能够弥补市场失灵和政府失灵等问题，同时也能对政府进行监督，抵御国家的扩张和专制，能使得权力分散化民主化和多中心化。同时以群体的力量来抵抗公司权力的社会控制和延伸，通过谈判、对话、协调、抗议等形式制约公司权力，维护社会民主和市场民主和自由公平等权益。民间组织的兴起造就了组织化和高强度的社会分权和多元权力的互控与平衡，进而使各种权力遵守程序和规则，形成自主反思的民主法治精神^[25]。

以环保为例，北京三个著名的环保组织——自然之友、地球村和绿家园近年来一直通过开展环保宣传、参与环保行动、批评破坏环境的行为、提出种种环保建议等方式主动与政府取得合作。还有民间组织主动为党和政府领导提供决策方案，如自然之友、三味书屋等知识分子集中的民间组织，近来在关于中国的经济、政治、外交、环境问题上发表了大量政策性建议，在社会上产生了重大影响。如2004年9月，圆明园湖底防渗工程开始施工。国家环境保护总局举行听证会，“自然之友”、“地球纵观”、“地球村”等环保民间组织在听证会上发言，建议实施圆明园防渗整改工程。最终，圆明园防渗进行整改，恢复了水面。

4.动员社会资源，提供公益服务

提供公益服务的功能体现了民间组织公共性的本质，是其立足于社会、置身于公共空间并取得社会公信力的基石。就其所提供的公益服务或公共服务而言，它与政府具有一定的同质性，但由于其在服务的提供方式上往往具有很强的志愿性、竞争性、参与性，这些特征通常又是政府公共服务难以具备的。中国的民间组织通过从事环保、卫生、教育、科研、文化、扶贫、法律援助、社会福利等领域的公益活动和社会服务，为中国的经济社会发展作出了重要贡献，推动了中国公民社会的发展。

民间组织在城市治理中可以通过各种方式提供公益服务，如动员社会资源，按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所作出的承诺，开展各种形式的公益性社会服务。它集中表现在两个方面：一方面，通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠，从而动员社会的慈善捐赠资源；另一方面，发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中，从而动员社会的志愿服务资源。

此外，民间组织可以通过接受政府委托或参与政府采购，加入政府公共服务体系，拓展公共服务的空间并提高其效率，同时形成与政府公共服务之间助力互补、合作互动、共同发展的关系。通过接受政府委托、参与政府采购，民间组织在吸纳一定的公共资金用于公益服务的同时，也接受政府的相应评估和监管，并发挥其优势，形成与政府在相关公共服务领域里助力互补、合作互动、共同发展的合作伙伴关系。如辽宁省大连市沙河口区慈善总会出资10万元，支持“居家养老”，组建“家庭养老院”，构建“政府购买公益岗位，民间组织受委托运作”的合作式发展模式，拓宽了开展社会福利活动的资金来源，实现了老年人养老和安置下岗失业职工再就业的双赢局面，推动着社会福利事业朝着投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、运行机制社会化方向发展。截止到2006年，大连市沙河口区政府和慈善会共为补贴和救助投入近80万元，家庭养老院由最初的13户发展到459户，为大龄下岗、失业职工提供就业岗位459个，逐步完善了以老年人福利服务为重点，基层福利服务为依托，社会中介组织承办，福利机构运作的管理体系，改变政府包办、包揽社会福利的状况，实现了居家养老事业的可持续发展。

5.社会协调与治理功能

民间组织在积极推动社会协调并参与社会治理方面有三个突出的特点：一是作为公民自发的组织形式，民间组织是表达民意、传达民情、实现民权、维护民生的最为直接的一种制度安排。在现代社会，公民通过自主地行使结社权，将彼此间具有共同需要的利益诉求和权利意识表达成集体意志，并通过集体行动的方式参与到社会公共事务中来，通过表达和参与形成在社会公共空间中的话语权，进而影响社会过程。二是民间组织以志愿参与、利他互助、慈善公益等理念实现人际沟通，在人与人、人与社会、人与自然之间搭建理解、对话、互动的桥梁，有助于化解人与人之间、不同群体及利益集团之间、人与社会之间以及人与自然之间的各种矛盾和冲突。三是民间组织通过有组织的社会动员和社会参与，能帮助其成员实现人生的社会价值或更广泛的公益价值。民间组织所关注的公益事业往往带有社会或人类普世的价值观意义。社会协调和社会治理功能，体现了民间组织所具有的社会性或公民主体性，这是它区别于政府和企业的本质特征之一。它既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力体，也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济体，它源于社会、源于公民、源于结社权这样一种公民基本权利的行使，是公民以自组织的方式表达意愿和诉求、参与各种社会事务的最基本的途径之一，并因此而形成公民自主的公共空间^[26]。

此外，在一个全球化的时代，民间组织能通过对话谈判调节等方式，平衡不同地区和国家的利益，制约一些企业和跨国公司的不正当活动，开展福利救助、环境保护、妇女和人权保护等活动。解决恐怖主义、世界贫困与环境等问题，化解社会利益冲突与矛盾，促进国际交流与合作，克服人类面临的社会困境与危机。

【注释】

[1]阿里·卡赞西吉尔.治理和科学：治理社会与生产知识的市场式模式［J］.国际社会科学杂志，1999（2）.

[2]马长山.法制进程中的“民间治理”［M］.法律出版社，2006，第64～65页.

[3]安东尼·吉登斯.第三条道路.郑戈译.北京大学出版社，2000，第83页.

[4]朱健刚.草根NGO与中国公民社会的成长［J］.开放时代，2004（6）.

[5]俞可平.中国公民社会的制度环境［M］.北京大学出版社，2006，第23页.

[6]吴东民，董西明.非营利组织管理［M］.中国人民大学出版社，2003，第68～69页.

[7]马长山.法制进程中的“民间治理”［M］.法律出版社，2006，第16～17页.

[8]经济合作与发展组织.分散化的公共治理［M］.国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译.中信出版，2004，第47页.

[9]马长山.法治进程中的“民间治理”.法律出版社，2006，第60页.

[10]戴维·赫尔德.全球大变革.杨雪东等译.社会科学文献出版社，2001，第70页.

[11]俞可平.中国公民社会的制度环境.北京大学大学出版社，2006，第2页.

[12]在现代社会中，人们的社会活动大致可以包括三大领域，即政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域。与此相适应，人们的社会组织也可以分作三类，即政府组织、营利组织和民间组织。如果说政府组织是第一部门，营利组织是第二部门，那么第三部门就是各种民间组织的总称和集合。从社会功能来说，政府组织主要提供垄断性公共物品，营利组织主要提供私人物品，而民间组织提供的则是非垄断性公共物品。从组织目标上来说，政府的主要目标是公共利益，营利组织的主要目标是个人利益，民间组织的目标则是集体利益或公共利益。

[13]民办非企业单位的兴起主要是随着20世纪90年代以来的体制改革，特别是单位制度改革的深入，过去完全由国家兴办的事业单位开始部分地转向由私人或社会资金兴办，在政府与市场组织之外开始出现一种有别于“社会团体”的“民办事业单位”。1996年，“两办”发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，开始正式将这一组织类型称为“民办非企业单位”，与“社会团体”相并列。

[14]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁.社会科学文献出版社，2002，第190页.

[15]吴东民，董西明.非营利组织管理.中国人民大学出版社，2003，第15页.

[16]资中筠.财富的归宿：美国现代公益基金会述评.上海人民出版社，2006，第26～30页.

[17]吴东民，董西明.非营利组织管理.中国人民大学出版社，2003，第72～73页.

[18]陶鹤山.市民群体与制度创新：对中国现代化主体的研究.南京大学出版社，2001，第75～88页.

[19]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁.社会科学文献出版社，2002，第196页.

[20]吴玉章.社会团体的法律问题.社会科学文献出版社，2004，第63～64页.

[21]黑格尔.法哲学原理.范扬，张企泰译.商务印书馆，1996，第251、313页.

[22]托克维尔.论美国的民主（上卷）.董果良译.商务印书馆，1991，第213～214页.

[23]吴玉章.社会团体的法律问题.社会科学文献出版社，2004，第42～44页.

[24]马长山.法制进程中的“民间治理”.法律出版社，2006，第38～39页.

[25]马长山.法制进程中的“民间治理”.法律出版社，2006，第70～71页.

[26]王名.非营利组织的社会功能及其分类.学术月刊，2006（9）.