政府公共利益与市场机制

三、城市政府、民间组织和企业的互动和问题

根据人类社会活动的国家——经济——市民社会的三分法，现代社会可以划分为公共部门、市场部门以及市民社团或称非营利部门这三大体系，而政府、企业以及非营利组织作为这三大社会体系的基本组织和运行单位，之间并非是相互排斥关系，而是相互吸引与合作。政府、企业和非营利组织为了实现各自的适应性与持续性发展，而在彼此之间形成的互利、互惠、合作共存关系。

（一）政府、企业与非营利组织间的互动关系

非营利组织与政府、企业组织间的共生关系首先源于它们在社会体系中承担的不同职责与分工（见下表）以及由此所造成的功能依赖与互补要求。

表：政府、企业与市民社团的社会结构定位

其中，政府作为“通过政治过程所表达的出来的人民意愿的集中代表”^[11]，一般具有组织成员普遍性和权力强制性的特点。亚当·斯密在其所处的时代认为“统治者的责任”无非是防卫、建立法律制度和提供公共商品；而世界银行1997年的世界发展报告则提出，“每一个政府的核心使命包括五项基本的责任：确定法律基础；保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观环境的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础实施建设；保护弱势群体；保护环境。”^[12]总之，政府的角色就是运用公共权力对社会事务进行管理。但是由于政府是根据其政治决策过程、基于公民权来向公民提供公共产品与服务的，因而其反映的、满足的主要是中位选民的偏好，对于其他多元化、差异性的服务需求则无法回应；其次，政府的各级工作人员也不仅仅是受公共使命驱使的“行政人”，他们也是会对激励产生反应的“经济人”，也存在着对个人效用的追求，因此在其从事公共服务时，容易产生寻租与腐败现象；再，正如托克维尔所言“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。……当它要独立创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳地消耗自己的精力。”^[13]所以当政府利用集权和科层制度提供公共产品时，必然会产生高成本、低效率以及政策执行无效等问题。“政府失灵”在所难免。因此，为了弥补政府机制的内在缺失，需要借助其他社会组织的力量来保证政府运行的合法性与效率。

企业就是可借助的力量之一。在西方资本主义国家，企业被视为一种促进人类进步的重要力量，既是政府的制约，也是政府的支持：一方面，作为一种政府之外的资源存在方式，私人企业经济那种固有的权力分散可以对政府权力形成制衡，是国家强盛与民主治理的必要保障；另一方面，来自私人企业的税收，又为政府实现公共管理目标提供了所需的物质资源。但是，对企业力量的肯定，并不能抹杀市场机制的先天缺陷与不足。作为一种利润导向的资源配置方式，市场经济的运行机制决定了它只能满足社会的部分利益，而无法实现对社会公共利益的兼顾，亦即市场机制不关心公共物品的提供和公共资源的有效利用；另外，企业的生产也可能为社会带来负的外部效应，如环境污染、公司裁员等，并由此加重社会成本。况且，市场体系正常运转所必需的一系列制度、规则和安排，包括对财产权的确认和保护，合同的执行，为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权提供标准，以及维护法律、秩序和关税体制等，也仍然需要政府以及政府法律力量的引导、矫正和支持。

而作为公民以志愿求公益的中介机构、市民社团、非营利组织似乎是政府和企业组织的中和——同时具有公共责任与私人运作方式，它所承担的公益服务使命、所具有的弹性工作方式、灵活的顾客需求反馈以及志愿性的公民参与，都使其以一种迥异于政府和企业这两大基本组织制度的形式出现公众面前，并被视为公民同政府与市场联系的纽带，承载着提高社会福利水平的希望。但是，非营利组织作为人类服务的提供者，并不是对政府失灵与市场失灵的完美替代，其自身也存在着慈善供给不足、慈善的特殊主义、慈善组织的家长制作风以及慈善的业余主义等固有的局限。而且，非营利组织也是组织，当其变得更大更复杂时，它也会与政府部门一样染上科层组织固有的种种毛病，如缺少责任感、机构臃肿与例行公事；非营利组织的资源获取劣势还使得其更容易遭受资金提供者的控制与干预。因此，赛拉蒙断言，“匮乏的地方资源、深刻的宿命感以及经常包围着穷人的疑虑，意味着主要依靠自发的志愿活动的发展几乎是要失败的”^[14]，此时就应该由政府部门和企业介入，弥补相关的服务不足。

因此为了确保社会管理目标的实现、减轻政治系统的压力，政府与非营利组织及企业分享权力，共担责任。目前，在世界各国，正广泛进行着以医疗、卫生、保健、供水、教育、艺术、扶贫、灾难救助、环境保护甚至消防、公众安全、监狱等公共物品提供为内容的公私合作尝试。巴西政府正在与非营利组织合作控制艾滋病；菲律宾政府推行教育社区管理；印度的村民自治组织与当地林业局共同保护森林资源；中国、秘鲁、斯里兰卡等国政府对电信部门的开放，带动了电信业务的迅速增长。而欧洲绿党的兴起、企业社会责任SA8000标准的制定、对南非种族歧视者的经济隔离以及世界卫生组织“扩展免疫计划”的成功推广也证明，公私合作关系不仅适用于国内的公共问题，还可以在世界范围内取得成功。只要具备规范的私人市场制度、发达的非营利组织系统、完善的法治资源以及杰出的政府监管能力等基本条件，处于不同社会部门的各个相关组织完全可以通过资金、技术、信息以及物资的传递，构筑制度化、常规性的合作链接，实现公共服务的多元供给。

（二）企业与政府、市民社团互动中的问题

目前企业与政府的互动过程中，我国政府对企业的干预还比较多，政府与企业，政府和市场的关系还没有完全摆正，政府的社会行政管理职能与经济管理职能合二为一存在“越位”、“缺位”和“错位”的现象。

企业与市民社团的合作也存在问题。虽然越来越多的企业参与到社会治理中来，用营利机构的理念和经营模式进入公益领域；越来越多的非营利组织在市场领域里寻求与企业建立合作关系，实现双赢的交易。但是由于企业与市民社团两类组织的特性存在较大的差异：非营利组织以追求最大社会效用为己任，体现的是社会使命和责任；而利润和效率是企业等营利性组织最高追求，反映的是“经济人”的特性。因此两者的联盟必然会遇到冲突。2004年“西安宝马假彩票事件”引起了社会各界的广泛关注，引发了关于非营利组织联盟失灵及其公众信任的危机。因此，在建立现代社会中，企业和非营利组织在社会公益领域的合作是一个重要课题。