韩国小城镇发展和建设的经验

2.3.1　韩国小城镇发展和建设的经验

韩国现行的行政区划包括1个特别市、9个道、6个广域市。其中，一个特别市是其首都首尔，下辖25个区^[3];道下设市、郡和区，相当于我国的省;广域市下设区和郡。在韩国的行政体系中，相当于我国乡镇的行政区划单位的是邑，一般人口2万～5万(超过5万转化为市)，或者为郡政府所在地;此外，还有称为“面”的行政区划，相当于我国的乡;“小都邑”即相当于我国的小城镇。

1) 20世纪70年代以来的政策变化

随着城市化的快速推进，农村出现了空洞化、农村与城市之间的差距扩大等各种问题。为此，韩国政府于1972年开始采取了一系列政策促进农村和小城镇的发展。首先是开展“小城市培育事业”，其目的是培育小城镇，使其具备作为周边农村地区生活、文化、流通中心地。其次是1979年开始由行政自治部推行的小城镇培育事业，主要目的是改善小城镇落后的生活环境，尤其是重视街道、市场等基础环境的整治，培育其自主生产能力，使其能够担当起准城市职能，从而缩小城乡差距。该项事业所选对象小城镇为1 458个，平均每个小城镇支持1.65亿韩元。进入1990年以后，行政自治部又实施了“小城镇开发事业”，主要进行小城镇的街道整治、居住环境整治、中心商业街市场流通设施整治等，目的是把镇和乡政府驻地开发建设成为农村地区的经济、文化和行政等综合性中心地。

韩国自2002年以来，大力推进了“地方小城镇综合事业培育”。①在国家层面上提高资金支援力度，要求国库补助100亿韩元，市道政府和市郡政府分别承担50亿韩元。②重点扶持开发条件相对优越，尤其是综合培育计划设计好的镇。每个镇需要具体促进的事项包括:培育具有代表地区特性和竞争力高的本地区特有产业;支援市场、中心商业街等现代化、专业化事业;为建设舒适的生活环境扩充城市基础设施;集中促进传统文化和历史资源的复原和保护，振兴旅游事业。③提倡以主题式立项为原则制定规划，要求居民、专家、地方政府共同探讨，选择能够挖掘地方潜力和可形成本地特点的主题，并围绕主题配置和布局所要促进的事业。④引进政民共建机制。鼓励符合一定条件的民间部门参与小城镇发展计划事业，政府承担基础设施建设事业，团体参与居住环境整治事业、地区精神文明建设事业，民营部门承担本区特有的产业、旅游设施、学校、医院等的投资建设，政府对其给予税收、融资、土地开发、利用国有土地等方面的优惠。

2)现行的小城镇政策(表2.1)

表2.1　韩国小城镇促进政策总结表

资料来源:［韩］权晤赫.韩国小城镇政策展开过程与发展方向.探索小城镇培育方向研讨会，2002.2～34

此外，为了促进小城镇健康发展和区域均衡，韩国政府出台了一系列的法律和法规，如《国土建设综合计划法》(1963年)、《地方工业开发法》(1970年)、《有关产业区位及开发法律》(1990年)、《有关趋于均衡开发及地方中小企业培育法律》(1994年)，为了促进农村地区的发展，先后制定了《岛屿开发促进法》(1986年)、《边远地区开发促进法》(1988年)、《农渔村发展特别措施法》(1990年)、《农渔村整治法》等一系列法律，为小城镇的发展提供了政策环境。

进入21世纪后，韩国政府继续加大对农业和农村经济的投入，计划自2004—2013年的10年内将投入119万亿韩元。韩国政府2005年2月1日宣布，在今后5年内将投入20.273 1万亿韩元，扩充农村福利基础，促进区域开发，改善教育条件。韩国农林部、教育与人力资源部等15个部委制定了《城乡均衡发展、富有活力、舒适向往的农村建设》计划，涉及4大领域、14项主题、139项具体实施计划。主要内容包括:健康保险费支助比例从2004年的30%提高到2006年的50%，年均保险支助额从2004年的上限15.2万韩元提高到2009年的39.4万韩元。农民住宅建设融资从目前的2 000万韩元增加到3 000万韩元，利息从目前的5%阶段性下调到3%。农村、山区、渔村的保健院、所、分所增加到1 125个，并改善了设施及条件。集中建设农村高中88所，计划外农村大学生录取规模从目前的3%提高到2006年的4%。农村图书馆增加41处，达到112处。此次投入的20.273 1万亿韩元中，中央政府投入11.552 7万亿韩元^[4]。

3)小城镇发展的主要教训

(1)扶持资金的总额有限，地方政府承担的比例过高。在过去的30余年里，韩国政府虽然持续促进小城镇的发展，但是投资规模有限，不仅纳入培育计划的很多小城镇未能得到资金支援，甚至一些得到投资的小城镇所获得的支援资金规模也不大。在相应时期政府投资中，中央政府仅承担16.7%，其余由地方政府承担，因而未能有力地调动地方政府的积极性。

(2)小城镇建设的重点过于分散。韩国政府在促进小城镇发展方面采取了全面促进的方式，小城镇入选得过多，面铺得过大，其结果是每次计划的事业都未能圆满实现;在制定具体计划时，对小城镇的生活环境、服务设施、产业基础等各个方面都给予资助，也导致重点不够突出。

(3)小城镇发展与大城市和农村事业不够协调。虽然与小城镇发展相关的开发事业很多，相关立法也很多，但缺少必要的制度保障措施，导致了小城镇发展事业没有与城市发展和农村发展事业联系起来，综合效益不够理想。

4)启示与借鉴

(1)中央财政支援小城镇建设。小城镇尤其是落后地区的小城镇，往往发展基础薄弱，在其发展初期阶段，必须得到相当规模的启动资金。另外，小城镇发展所需资金尽管可以通过市场机制筹措，但是不能完全依靠市场。政府应拿出一定资金支援小城镇发展，其中，中央政府必须承担一定比重。

(2)小城镇特色发展与综合发展相结合。围绕发展主题和主要事业，综合安排经济、基础设施、生活环境、文化等诸方面事业，做到特色发展和综合发展结合。

(3)高度重视法规建设。韩国小城镇的首要举措是立法先行，制定专门法律支持小城镇的发展。若没有法律支持，不但不能使政府执行政策，还可能导致小城镇发展事业往往被排挤到其他“重要”事业之后，立法对促进需长久支持才能见效的小城镇来说意义尤其重大。