改革开放以来江苏小城镇的发展

改革开放以来江苏小城镇的发展_小城镇发展研究

2.3.2　改革开放以来江苏小城镇的发展

党的十一届三中全会，吹响了改革开放的号角，掀开了中国经济与社会发展的新篇章，江苏小城镇的发展进程步入了恢复和较快发展的时期，形成了独具特色的“自下而上”的城市化道路。

1）自发发展阶段

1978年，党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的指导方针，江苏的社会经济进入了全面发展时期，国内生产总值年增长率在12%以上。同时，国家出台了下放农村的城镇干部、职工及家属和“上山下乡”知青的回乡返城政策，以及1977年恢复高考制度后，江苏城市人口开始恢复性的增长，江苏小城镇化进入了酝酿发展时期。

从1978年至1981年，我国总体上仍处于计划经济体制时期，国家一直控制城镇户口、城市规模和数量。1978年，全国第三次城市工作会议把“控制大城市规模，多搞小城镇”正式确立为国家城市建设方针，由此带来了小城镇发展的“黄金时期”。江苏各地城市（包括县城）出于减轻城市压力的意愿，强调限制城镇尤其是县城以上城市的人口规模，将农村剩余劳动力的就地城镇化。1978年2月，江苏省农村工作会议提出，全省农村经济结构要有一个较大地变革，从根本上改变单一的农业经济，要农、副、工并举，走农、副、工综合发展的道路。同时，按照中央“离土不离乡，进厂不进城”的精神，鼓励和提倡农村剩余劳动力就地消化，将当时社队企业集中起来，建立小城镇。小城镇的地位得到前所未有的重视。由此，江苏开始走上了一条具有中国特色的，以农村工业化为主导力量，就地城镇化的小城镇发展道路。

由于当时国家关于小城镇建设发展还缺乏具体的推进政策，乡镇企业仍属起步发展阶段，小城镇经济结构的建立、基础设施的建设都还处在恢复时期，呈现出“自发发展”的显著特征。

（1）农民着手建设自己的“理想家园”

农村体制改革特别是家庭联产承包责任制的实施极大地提高了农业生产效率，解放了农村生产力。但是，计划经济时代长期实行的城乡二元发展和工农业的剪刀差政策，在农村和城市、农民和“城市人”之间形成了一道无形的鸿沟。城镇无论在生活质量、工作岗位，还是在难以名状的“城市人”身份上，农民都希望逐渐脱离“脸朝黄土，背朝天”的农业生产，渴望更加富裕的、更加美好的生活。在进入城市仍然存在种种制度壁垒的情况下，进入小城镇未尝不是一种最好的选择（孟秀红，2004）。在落后的农村，中国农民轰轰烈烈地掀起了一场建设“理想家园”的运动。

（2）小城镇数量庞大但规模很小

1980年，江苏省国土总面积为99989 km²，有11个省辖市、64个县，小城镇总数量为1999个（含集镇），平均每个县拥有小城镇31个，小城镇的密度为1.9个／100 km²。小城镇最多的县为武进县（今武进市），有59个；最少的县为泰州（今泰州市），仅5个。一个县的小城镇多或少，与该县的面积、总人口数、人口密度以及经济发展水平直接相关。

1980年全省小城镇总人口为5344万，占全省总人口的91.58%；小城镇总人口规模最大的是宿城镇（今宿迁市宿城区），为8.04万人，而人口数量最少的张家港市港区镇不足1000人。有近68%的小城镇总人口在3万人以下，总人口在4万人以上的小城镇有215个（图2－2、表2－3），仅占全省小城镇总数的10%。全省小城镇非农业人口有407.6万人，人口非农业化水平为7.63%，其中，苏南地区为9.7%，苏中地区为5.7%，苏北地区为7.4%。

图2－2　1980年江苏小城镇镇域总人口、非农业人口比较

表2－3　1980年江苏各地区乡镇人口规模比较（单位：个）

资料来源：江苏省乡镇社会经济统计卡，1980

（3）小城镇经济结构发生了很大变化

乡镇企业的蓬勃发展，促进了小城镇由单一的经济形态向农、副、工、运、商综合经营方面转化，逐渐形成了新的经济结构。特别是在苏南地区，农业已渐渐退出了经济发展主角的位置，乡镇企业开始成为小城镇经济的主要支柱，大多数小城镇由原来的以商业、服务业、手工业为主体的村镇型经济，转化为以工业生产为主体、工商并举的城镇型经济，小城镇的生产力水平和经济实力快速增强。1980年，江苏小城镇的农村工业总产值为105.05亿元，镇均工业总产值为525万元，其中苏南地区为917万元，苏中地区为502万元，苏北地区为185万元。从人均指标来看，全省小城镇的人均农业总产值、人均农村工业总产值和人均乡镇企业总收入分别为228.14元、192.42元和175.60元，苏南地区的人均农村工业总产值和人均乡镇企业总收入均超过了人均农业总产值（表2－4）。在全省处于农业经济发展阶段中，苏南地区的小城镇经济结构发生了很大变化，非农产业已成为乡镇经济发展的主体，在工业化的推动下，农村城市化开始起步。

表2－4　1980年江苏各地区小城镇经济结构比较

资料来源：江苏省乡镇社会经济统计卡，1980

（4）小城镇规模水平在逐步提高

随着城镇经济的发展，特别是乡镇工业的发展，小城镇产业和人口集聚功能不断增长，镇区面积、人口和建筑面积也在迅速增加。以苏州市为例，在1979年至1983年的五年间，全市小城镇的镇区面积从72 km²增长到89 km²，总人口从73.5万人增长到101.1万人，其中常住集镇人口从39.1万人增长到50.1万人，五年中共增长了11万人。

（5）小城镇发展水平由南向北逐步递减

这个时期，江苏小城镇的空间分布总体上呈现南密北疏的特征，苏南地区为2.3个／100 km²，苏北地区为1.3个／100 km²。由于苏中地区在历史上就是人口高密集地区，苏中地区的小城镇空间分布密度明显高于苏南和苏北地区，为2.7个／100 km²。

由于苏南地区乡镇企业起步早、规模大、发展快，小城镇经济发展水平已走在全省前列。1980年，全省小城镇的农村工业总产值为105.05亿元，镇均525万元，其中苏南地区为917万元，超出全省平均水平75%。苏中地区的乡镇工业发展也较快，镇均农村工业产值为502万元，但仍低于全省平均水平。而苏北地区乡镇工业明显落后，镇均农村工业总产值仅为185万元（图2－3）。从乡镇人口总量上看，苏北地区远高于苏南、苏中地区（图2－4）。尽管苏南、苏中地区的乡镇工业化水平在快速提升，但是由于受到“就地城镇化”政策的制约，镇区人口规模水平不高。1980年，苏北地区镇均非农业人口还略高于苏南地区，而苏中地区却明显偏低，体现出工业化与城镇化发展的不协调性。

图2－3　苏南、苏中、苏北地区镇均农村工业总产值（1980年）

图2－4　苏南、苏中、苏北地区镇均非农业人口（1980年）

2）均衡发展阶段

随着小城镇经济社会发展作用的显现，其发展地位愈加得到重视。自1982年以后，我国制定了一系列有利于吸引农村人口进镇和设立新城市（镇）的政策和标准。例如，积极鼓励农民自带口粮进城创办第三产业，实现了初步异地城市化。1984年，经济体制改革的重点开始由农村转向城市，并进行经济结构调整，着重发展适合我国经济发展阶段和国情（缺乏技术和资金，但劳动力资源丰富）的劳动密集型轻工业。同年，国务院批准乡政府驻地非农业人口在2000人以上或非农业人口占全乡总人口10%以上的均可设立建制镇，大大降低了建制镇的设镇标准。也是在这一年，中共中央、国务院转发了当时农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》，同意将“社队企业”名称改为“乡镇企业”，并要求积极发展乡镇企业，搞好整顿，推动技术进步，并提出若干政策问题。

从1982年至1992年，江苏国内生产总值也一直保持在11%—12%的年增长水平，而农村工业以近30%的速度增长。在农村工业强力推动下小城镇发展取得了可喜的成绩，全省一些城市工业和城市建设也取得了较好的进展。1983年，江苏实行“市管县”体制，进一步发挥了中心城市对小城镇的带动作用。此后，县级市也得到了蓬勃发展。仅在1985—1989年间，全省就新增11个建制市，新增城镇人口1800万人。江苏自此步入了由乡镇企业推动的、以小城镇为主导的“自下而上”的城市化进程。

（1）第一阶段（1981—1988年）

①城镇规模结构水平大幅度提升

与1980年相比，1985年江苏小城镇总量和空间分布基本没有变化，但是在规模结构上却有了很大进展（表2－5）。1985年，总人口在2万人以上的小城镇占75%，比1980年提高了13个百分点；最大的小城镇宿城镇（今宿迁市宿城区）人口接近10万人。全省小城镇规模结构水平有了跨越式的提升。

表2－5　1985年江苏各地区小城镇人口规模比较（单位：个）

资料来源：江苏省乡镇社会经济统计卡，1985

②小城镇工业经济快速发展

江苏早期的乡镇企业主要隶属于基层政府，是以工业为主体的集体所有制企业，乡镇企业的干部任用和发展方向，均由乡镇政府决定。由于地方经济发展的好坏与评估和政府干部的工作业绩直接挂钩，且乡镇企业不同于国家计划控制的国有企业，其大部分利润可以返回地方，用于地方经济建设，在市场化运行机制、经营方式、对市场的灵敏度等方面也都优于国有企业，因此，地方干部更注重于本地乡镇企业的发展，并通过基层政府协调与外部（上下级、其他企事业单位）的关系、调用本地财力和担保贷款、提供土地与税收等各种优惠政策、依本地状况执行上级政策等措施，推动本地乡镇工业发展（崔功豪等，1999）。1985年，乡镇工业产值占全省工业总产值的37%，“三分天下有其一”。全省小城镇工业总产值和乡镇企业总收入分别为387.28亿元和350.07亿元，分别为1980年的3.68倍和3.47倍，均远远超过了农业总产值（表2－6）；1980年的农业和工业的产值比为56.1∶43.9，到1985年则提升为36.3∶63.7。

表2－6　1980年与1985年江苏小城镇发展比较表

资料来源：江苏省乡镇社会经济统计卡，1980—1985

③城市化水平加速提升

乡镇工业的发展为农村大量剩余劳动力提供了就业岗位，推动了农村经济快速发展，而乡镇工业向城镇集中布局，又带动了农村人口向城镇的进一步集聚，从而加速了农村城市化的进程。1985年，全省小城镇人口中非农业人口所占比重为11.8%，比1980年增长了4.2个百分点，乡镇工业发展对乡村城镇化的推动作用初步显现。小城镇规模水平的增长也提高了农民的生活水平，1985年农民人均收入是1980年的近4倍。到1989年末，全省城镇非农业人口所占比重为17.6%，其中小城镇人口占城镇人口的比重上升至77%。

（2）第二阶段（1989—1992年）

由于长期以来固定资产投资水平过度、通货膨胀压力加大等带来经济不稳定因素的出现，1989年国家开始实施宏观经济的治理整顿政策。从江苏乃至全国来看，这一阶段是改革开放以来的一个经济回落期（张泉源，1997），江苏国民生产总值在1989年和1990年分别仅增长了1.1%和5.2%。

①小城镇人口出现回流现象

江苏农村剩余劳动力经过多年的加速转移后，从1989年开始，首次出现自改革开放以来的回流现象，1989年全省回流到农业的劳动力为35万人，1989—1991年间总共回流了57万人。1992年全省小城镇非农业人口为650.38万人，仅比1985年增长了5万人。分析其原因，一方面是受到宏观经济紧缩的影响，乡镇工业投资不足，导致无法吸引劳动力就业；另一方面是乡镇企业经过十多年的发展，正处于从劳动密集型企业向资金、技术密集型企业的转折期，工业技术水平的提高相对排斥了对劳动力的需求，导致乡镇企业对农村剩余劳动力吸纳能力开始下降。

②小城镇整体水平持续提高

尽管处于经济发展的波折时期，江苏小城镇发展依然没有停止（图2－5）。到1992年，全省小城镇农村工业总产值达2783.68亿元，是1985年的7倍，占全省工业总产值的54%，成为全省工业发展的“半壁江山”；在此基础上，农民人均收入在1985年的基础上翻了一番。苏南地区小城镇的镇区规模扩张最快，从江苏第二次小城镇调查反映的情况看，1992年底江阴、吴江两市的小城镇人口占当地农业总人口的比重从1984年的22%提高到32%，提高了10个百分点；苏北地区的沛县、宿迁等县（市）的小城镇镇区人口与1984年相比也有不同程度地提高。

图2－5　1980—1992年江苏小城镇工业总产值和乡镇企业总收入比较

③小城镇的区域发展差异开始明显化

到1992年，苏南、苏中和苏北地区小城镇的工农业总产值分别为2318.4亿元、555.5亿元和562.7亿元，人均工农业产值分别为1.4万元、0.35万元和0.21万元；其中，苏南地区的农村工业总产值是苏中地区的6倍，是苏北地区的8倍（图2－6）。经济结构上，三个地区之间也存在显著差异，1992年，苏南地区小城镇的农业和工业的产业结构比例为8.2∶91.8，苏中地区为29.2∶70.8，苏北地区为53.6∶46.4。可以看出经济发达地区的小城镇，其工业化水平也很高；而在经济较落后的地区，小城镇发展还是以农业经济为特征。苏南地区小城镇乡镇工业在工业总产值中的比重很大，1992年已经占到81%；苏中和苏北地区的小城镇都是以全民所有制工业为第一位，苏北地区在这一点上尤为突出，全民所有制工业占到全部工业产值的45.83%，乡镇企业仅占到16.12%。

图2－6　苏南、苏中、苏北地区小城镇工业总产值比较（1992年）

在这一阶段，苏南、苏中、苏北三个地区小城镇城市化发展水平的差距也开始拉大（图2－7）。1992年，苏南、苏中、苏北三个地区小城镇的非农业化人口水平分别为14.3%、11.4%、8.8%，这也说明农村城市化水平与小城镇工业发展水平存在极大的关联度。同时在该阶段，小城镇的人口集聚形式还有一个明显特征：苏南、苏中地区小城镇人口中，有超过三分之一的人口是以摆动为聚集形态的，而苏北地区小城镇人口则是以住镇人口为主体。

图2－7　苏南、苏中、苏北地区小城镇城市化率比较（1992年）

从小城镇经济发展速度上看，苏南地区最快，苏北地区略快于苏中地区（图2－8）。1992年，苏南、苏中和苏北三个地区小城镇的工业总产值分别比1985年增长了7.06倍、3.78倍和5.5倍。但是，在城市化发展速度上，苏中地区最快，苏北地区最慢（图2－9）。1992年，三个地区的非农业化水平分别比1980年提高了4.6个百分点、5.7个百分点和1.4个百分点，出现了城镇化与工业化异速的现象。

图2－8　苏南、苏中、苏北地区小城镇工业总产值增长比较

图2－9　苏南、苏中、苏北地区小城镇非农业人口增长比较

3）重点发展阶段

1992年，中国共产党第十四次全国代表大会确立了建立社会主义市场经济体制的改革总目标。从1992年下半年开始，江苏经济步入了第九个周期波动的扩展期，连续三年国民生产总值增长都在20%以上，经济发展再度进入快车道。

（1）小城镇由数量型发展向质量型发展转变

在这一发展阶段，由于小城镇综合改革和乡镇撤并等工作的推进，江苏小城镇总数量在逐步减少，但建制镇数量不断增多。小城镇总数量1992年为2005个，1995年为1981个，到了2003年减少为1231个。相反，建制镇的数量却在逐年增加。1990年，全省有建制镇522个，1993年为807个，1995年为966个，2003年达到1033个。

1995年，党的十四届五中全会明确提出了实行经济体制和经济增长方式根本性转变的目标。同年，江苏开始进行小城镇综合体制特别是乡镇企业的改革，从体制和机制角度转换，到产权体制与政企关系都作了深入的变革。到1998年，乡镇企业改制范围已达85%。全省乡镇企业经过这段时间的改革与探索，一方面继续保持了较快且稳定的发展态势，另一方面转变了产权单一化和政企不分的状况，逐步走上了规模化、集约化经营之路。

1997年，民政部又对设镇标准进行了调整，放宽了撤乡建镇标准。为进一步加快农村城市化步伐，提高农村经济和社会发展水平，1999年，江苏省委、省政府出台了《关于进一步加快小城镇建设的意见》，提出要重点建设222个重点中心镇，并对户籍、土地、投资等制度进行改革创新，为小城镇开创了更大的发展空间。2000年6月，中共中央、国务院颁布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，提出要把引导小城镇健康发展，作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务；力争经过十年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心。同年，江苏新的城市化方针也提出了“择优培育重点中心镇，提高城镇发展质量”，小城镇重点发展的战略进一步明确。

2003年，江苏镇域人口超过10万人的小城镇有22个，比2001年增加了一倍，其中，苏南地区增加了12个，占54%，这是苏南撤乡并镇步伐加快的原因。镇域人口在3万人以下的小城镇有323个，占全部小城镇的23%。纳入乡镇建设统计的1289个小城镇中，镇区平均人口达1.29万人、建成区面积达3.32 km²，比2001年分别增加了20%和26%。

（2）乡镇企业发展的“第三次飞跃”与衰退

1992年以后，小城镇工业再次驶上发展的快车道，出现了“第三次飞跃”。1995年，江苏小城镇工业总产值达到了7953亿元，比1992年提高了1.3倍；其中，农村工业总产值增长了1.5倍。乡镇企业的产值已由占全省工业总产值的“半壁江山”，发展到“三分天下有其二”的辉煌顶峰了（朱通华等，1994）（图2－10）。1998年，农村工业产值达8438.69亿元，占全省工业产值的64%，农民人均收入翻了一番多。

伴随着国内外市场环境的变化和体制改革的深化，国家采取了财政和金融“双紧”的宏观调控政策，以“苏南模式”著称的乡镇企业面临着资金紧张、市场竞争激烈、技术滞后和管理粗放等矛盾（欧向军等，2005），乡镇企业原有的经营优势和体制优势受到制约、退化甚至丧失，而其内在的体制与机制缺陷却逐渐显露，乡镇企业的增长出现较大幅度的下滑趋势。

图2－10　江苏小城镇工业总产值发展变化趋势图（1980—1995年）

长期以来以乡镇工业为载体的乡镇工业化推动城市化的动力也有所减弱，小城镇作为城市化人口主要集聚空间的角色也在弱化（表2－7）。1996年以后，江苏小城镇开始了新一轮的机制转换和体制创新。

表2－7　江苏乡镇企业吸纳农村劳动力情况

资料来源：《江苏省五十年》，1999

（3）重点中心镇的集聚能力增强

2002年底，江苏重点中心镇平均镇域面积为79.2 km²、人口为5.3万人，分别比1999年增加了28.6 km²、1.5万人；镇区平均面积为3.77 km²、人口为1.67万人，分别比1999年增加了53%和59%。重点中心镇的城市化水平、镇区常住人口、镇区暂住人口和镇区从业人员分别比一般建制镇高15.8%、40.1%、43.4%和17.1%；第二、三产业从业人员所占比重较一般建制镇高18.92个百分点，这些都显示出重点中心镇具有更强的集聚人口和产业的能力。

2002年全省重点中心镇的平均GDP为6.7亿元、财政收入为4806万元，分别较1999年增长了84%和1.44倍。人均GDP达到12738元、人均财政收入为913元、农民人均纯收入为4374元，分别比一般建制镇平均水平高27.7%、28.1%和5%。第一、二、三产业结构比例为16.21∶53.25∶30.54，二、三产业占GDP的比重为83.7%、从业人员占58.3%，分别比一般建制镇高4.55和6.93个百分点。多数重点中心镇经济发展水平高于当地一般建制镇，成为当地经济增长的一个重要发展极。

（4）小城镇发展动力的多元化

这一时期，尽管小城镇发展的内在动力机制在弱化，但各地开发区建设、城市地域经济以及外向型经济在快速发展，成为小城镇得以持续稳步发展的新动力。2000年，江苏平均每个小城镇的人口为4.35万人，比1992年增加了1.41万人；小城镇建成区总面积为1922 km²，比1992年增长了75%，镇区平均规模为1.31 km²，是1992年的2.4倍。根据江苏省农村调查队抽样调查显示：1997—1998年，全省农村转移剩余劳动力人口中的60%转向了小城镇。1998年，全省1200多万从事第二、三产业的农村劳动力中就约有900万人在小城镇就业；其中，农村工业中从业人员达658.44万人，占全省非农业劳动力的30.8%。1998年，全省建制镇镇区总人口为432万人，比1980年统计的72万人增加了近5倍。

（5）小城镇发展的潜在矛盾开始显露

江苏小城镇在长期快速发展中，在体制机制上积累了自身难以解决的发展问题和矛盾，在这个时期也逐渐暴露。其中的主要问题是，小城镇发展中曾出现一定程度的失控和无序现象，主要表现为：由于对小城镇的功能定位和发展潜力缺乏科学准确的把握，普遍存在求大求全和以自我为中心发展的倾向；开发区热和各种工业小区的设置缺少规划控制，且与经济发展的内在要求不相适应；小城镇与大中城市工业结构雷同，导致市场过度竞争；乡镇企业布局分散，造成土地和投资的浪费。

（6）小城镇区域发展差异趋于缩小

在这一阶段，苏中、苏北地区小城镇的发展速度快于苏南地区（图2－11）。与1992年相比，1995年苏南地区小城镇工农业总产值增长了1.09倍，而苏中、苏北地区分别增长了2.34倍、1.89倍；其中，苏中、苏北地区的农村工业总产值分别增长了2.24倍、3.33倍。

在1992年的基础上，苏中和苏北地区小城镇的产业结构水平进一步提升，与苏南地区的差距逐步缩小。1995年，苏南、苏中、苏北地区小城镇的农业和工业的产业结构比分别为5∶95，16∶84，31∶69。苏北与苏南地区的农村工业总产值的差距，已由1992年的8倍缩小为4倍。

图2－11　苏南、苏中、苏北地区小城镇工业总产值增长速度比较（1992年和1995年）

这里以各个小城镇为地理单元，运用泰尔指数公式，进一步测度江苏小城镇的区域发展差异。泰尔指数公式为：

其中，μ为江苏各小城镇人均度量指标，P_i为i镇的人口占全省所有小城镇总人口P的比重，y _i为i镇的人均度量指标。泰尔指数（T）的值越大，表明各镇间差异越大。分别以人均农业总产值（1990年不变价），人均农村工业总产值（1990年不变价）和人均乡镇企业总收入为测度指标，计算1992年和1995年各镇间的区域发展差异，结果如表2－8所示，发现除人均农业总产值外，人均农村工业总产值和人均乡镇企业总收入的泰尔指数均有所缩小，表明江苏各镇间的区域发展差异在不断缩小。

表2－8　1992年和1995年江苏各镇间发展差异（泰尔指数）

资料来源：江苏省乡镇社会经济统计卡，1992—1995

另外，分别计算出2003年江苏各镇的人均国内生产总值、人均第一产业、人均第二产业、人均第三产业、人均固定资产投资、人均财政收入和人均财政支出的泰尔指数分别为0.1296、0.0554、0.2489、0.1692、0.2600、0.3271和0.2125。发现各镇间的人均财政收入差异最大，而人均第一产业差异最小，且与1992年和1995年相比均有所缩小，各镇的人均第二产业与1992年和1995年的人均农村工业总产值和人均乡镇企业总收入相比，各镇间的差异也有缩小的趋势。