小城镇发展的制约因素

4.3.2　小城镇发展的制约因素

改革开放初期，乡镇企业和小城镇发展走的是分散发展的道路。这种分散化、多中心的发展模式，对推进农村经济发展、农村城市化和小城镇发展曾做出过历史性的贡献。但在经济发展、城市化进程步入新的发展阶段的过程中，这种分散式发展模式逐渐形成了小城镇发展的孤立性和封闭性，成为制约着小城镇扩大规模、持续发展的主要因素。

1）小城镇发展分散化的主要表现

1990年代中期，小城镇这种分散式发展的弊端已经渐渐暴露。为此，从1996年以来，江苏开始了较大规模的撤乡并镇、撤乡建镇工作。这项工作的推进在减少乡镇数量，提高小城镇规模水平的同时，通过对若干地域临近而社会经济关系又密切的乡镇进行重组合并，实现了空间与发展的整合，扩大了小城镇发展空间，减少了不必要的区域内耗。但是，长期以来的分散式发展以及滞后的行政管理体制，使得分散化所造成的问题没有得到根本性的解决。

（1）乡镇企业布局的分散化

江苏乡镇企业经过1980年代的蓬勃发展和1990年代初期“开发区热”的进一步带动，到1990年代中后期分散布局的特征愈加显著了，各乡镇都建立了自己的工业园区。

经过近几年政策措施的积极引导，乡镇企业布局过于分散的状况有了一些改善，村级工业的无序发展得到了一定程度的控制。虽然相对于过去的“村村点火、队队冒烟”的状况，乡镇企业集中度有所提高，但“一镇（乡）一点”甚至“一镇（乡）多点”现象依然严重，“小集中，大分散”特征十分明显。到2003年，江苏具有一定规模以上的乡镇企业有8995个，16%分布在村落，9%分布在乡集镇，35%分布在建制镇，40%分布在县城。大量乡镇企业游离于小城镇镇区之外，这样发展的直接后果是使乡镇企业之间彼此隔绝，缺乏经济联系，难以展开分工协作，无法产生集聚效应。同时，这也影响了小城镇产业和人口集聚规模的扩大，城镇基础设施、公用设施难以完善，反过来又削弱了小城镇对企业集聚的吸引力，两者互为因果关系，互相制约。此外，过于分散的企业布局使工业污染物的收集和处理难度加大，形成严重的环境污染。

（2）农村居民点的分散化

乡镇企业的分散布局是造成农村居民点分散化的根本原因。江苏村庄数量多，规模小，布局过于分散。2003年底，江苏共有行政村19896个，自然村约18万个，乡村人口为3942.1万人，平均每个自然村约有70户，最小的自然村只有3户。以常熟市为例，全市农村居民点有10588个，其中10户以下的约为1980个，约占总数的19%；11—20户的约为1974个，约占总数的19%；21—50户的约为4405个，约占总数的41%；50户以上的约为2229个，约占总数的21%。江苏农村居民点数量多、规模小、布局过于分散的特征非常显著。

农村居民点分散化的后果首先表现为土地资源的浪费。2003年，江苏小城镇人均占有的建设用地约为1945 m²，城市（县城以上城市）人均占有建设用地约为700 m²，小城镇人均建设用地约是城市的2.8倍；乡镇工业的人均用地是城市工业的两倍以上；而农民个人建房宅基地平均在40 m²，最大的竟达600 m²左右。户籍制度、土地制度的限制和农民的乡土情结加重了“离土不离乡”现象，一部分农民已转向从事第二、三产业生产，进入小城镇居住，却不愿放弃农村住宅和耕地，造成耕地荒废，宅基地浪费的现象。农村建设土地使用量过大与江苏土地资源短缺形成了鲜明的对比。此外，大量从事第二、三产业的农民居住在分散的农村居民点，不仅造成了隐形城市化等问题，还成为农村居民就学、就业、就医和参加社会活动的一大障碍。

（3）基础设施建设投资的分散化

小城镇是独立的一级地方政府，因此每个乡镇都在致力于建设自身的一套基础设施服务系统。以乡镇工业园区建设情况为例，2003年，江苏共有1231个小城镇，但是乡镇工业园区却有1404个，占地面积为1900 km²。从单个乡镇发展来看，工业园区的开发建设符合社会化大生产的要求，有利于共享基础设施、节约基础性投资，有利于政府对企业的管理和服务，对农村工业的发展具有长远意义。但是各地工业园区建设一哄而上，镇镇建园区，盲目发展，无序竞争，不仅使改革开放初期的乡镇工业分散布局的状况未能得到改观，造成了新的土地资源的浪费，而且导致了社会资源配置的极不合理，造成投资和社会资源的浪费。1998年末，苏州小城镇镇区平均每镇常住人口为5400人，但人均建设用地竟高达330 m²，这就是基础设施分散化建设造成的直接后果。

据测算，相同容量的供水厂、污水处理厂、变电站或地下管线，集中建设的费用要比分散建设节约20%—30%（邹兵，2000）。基础设施的孤立建设，使得原本就有限的小城镇建设投资更加分散化，造成投资效益的减弱。此外，每个城镇都斥巨资建设了一套基础设施系统，其结果将是所有城镇都缺乏足够的吸引力，设施利用率都不高，造成城镇基础设施的巨大浪费，使城镇功能不完善，无法形成发展规模。

（4）产业结构的雷同化

由于小城镇在起步之际便是“各自为政”，江苏各地区小城镇产业结构的雷同性由来已久。尽管经过近几年小城镇综合体制改革，使这个问题有所扭转，但是各地区特别是在苏中、苏北地区的小城镇产业结构演进过程中所表现出的趋同倾向依然十分明显，集中表现为产业结构差异的缩小，各地区工业产品结构趋同，主要产品生产的区域分布集中度下降、分散度上升、级差缩小，很多产品的生产缺乏应有的规模经济效益。

以南京市为例，该市乡镇企业中第二产业尤其是重工业比重较大，第一、三产业比重较小。1997年，第二产业企业个数为6273个，总产值为596.63亿元，其中重工业占到了近2／3。第一、三产业企业个数和总产值分别为153个、1.2亿元和1315个、40.03亿元。乡镇企业发展上的工业偏向，不仅导致了各地盲目办工业，做了大量无效投入，而且由于第三产业发展滞后，特别是商品流通业等跟不上经济的快速发展，也影响到乡镇企业的进一步发展，进而影响农村经济的全面振兴。

造成区域小城镇产业结构的雷同化主要有三个方面原因：一是乡镇企业在发展初期都是以发展轻工业为其主要内容；二是区域资源和发展政策的相似性；三是乡镇企业在产业升级中普遍以承接大中城市的产业转移为其发展方向。

（5）行政区域的分割

由于传统的行政体制的制约，江苏小城镇普遍是封闭式发展的。这种发展方式难以从区域整体发展的角度，来把握小城镇的发展与演进趋势；对小城镇建设与区域经济发展、人口变动、产业布局和基础设施建设等方面的协调配合不能通盘考虑；对小城镇的功能定位、规模、空间布局等一系列问题，不能深入研究和探讨；对小城镇与大、中城市，以及小城镇与周边小城镇之间在职能分工、布局、规模和发展方向等方面，缺乏宏观调控和协调。

行政管理体制的局限性进一步加剧了小城镇发展的分散化。江苏小城镇之间的封闭型竞争关系形成的原因，有自然资源的因素，更有管理和体制的因素，地方政府与经济发展指标之间的利益关系加剧了这种竞争关系。

江苏省小城镇自身的行政管理体制问题也十分突出。受条块分割体制的影响，小城镇的一些主要经济社会管理职能受到限制，基层政府常常处于“看得见，管不着”的窘境，行政权、人事权相分离，权责不对称，影响了小城镇政府的统筹协调能力。同时，小城镇财政管理功能不全，也影响了小城镇自我积累、自我发展的能力。目前不少地方还实行“统收统支”的县镇财政分配体制，镇一级只是县财政的支出单位，不少镇财政处于亏损状况，没有更多的财力投入城镇建设。乡镇企业产权制度改革滞后，企业未能成为独立的市场运行主体，激励和约束机制不强。企业迁移受地方政府控制，以及小城镇社会保障制度建设滞后等，这些也都在不同程度上制约了小城镇的发展。

2）小城镇发展制约因素形成的原因

（1）城乡分割的“二元结构”

建国以后，我国为了推进国民经济工业化的需要，采取超经济的发展方式，从农业中获取资金积累，依靠农业以维持城市低工资和高福利待遇，并通过户籍制度和所有制界限分割城乡要素流动。改革开放以来，江苏尽管是经济改革与对外开放较早的地区，但是城乡二元结构依然是限制农村发展的主要因素，农村剩余劳动力只能在小城镇区域内就地消化。

（2）乡镇企业对生产成本最小化的发展追求

经纪人在选择生产地点时是要进行成本计算的。乡镇企业选择分散布局于乡村之中，符合经济分析中的效用最大化原理。从微观上看，乡镇企业大多数是资源加工型工业，原材料取自于当地的农副产品和矿产资源，价格低廉且省却了运输费用；在当地招收的农民工工资低于城市工人，且乡镇企业无须解决农民住房、子女抚养、医疗、保险等福利待遇；在土地使用方面，乡镇企业往往可以通过各种非经济手段低价甚至无偿获得所在社区内土地的使用权，从而直接降低了生产成本。从宏观上看，改革开放初期，城乡分割体制下的城市偏向于发展生产资料工业，农村消费品市场上还缺乏城市工业的竞争，乡镇企业正好利用城市工业远离交通和信息相对闭塞的农村这一条件，占领对商品技术含量要求不高的农村市场，生产低档次工业品。

（3）僵化的政府管理体制

小城镇政府为了解决管辖区内剩余劳动力的就业问题，提高收入水平，就要争取更多的乡镇企业设在自己的管辖区内。此外，在完成经济指标的政绩考核体制大背景下，作为最基层的小城镇政府只有在其行政区划内兴办乡镇企业，追求产值增长，才能尽快完成经济指标。

在缺乏区域、城镇体系统一规划指导的前提下，一些小城镇政府盲目地实施市政设施建设，结果是镇镇都建自来水厂、镇镇都建公交公司、镇镇都通高等级公路等等。在科学的发展中，小城镇自来水的供应应是城镇区域供水，小城镇的公交应是区域化的，由城市公交向农村集镇延伸，高等级公路应按照城镇体系规划来实施。在产业发展上，有的小城镇发展盲目搞小而全，产业结构与大中城市雷同，投资项目重复，大城市有的，小城镇也有；还有些小城镇由于没有产业群的支撑，而成了空心镇；对重点中心镇的产业扶持缺乏针对性，造成了其与周边城镇相互之间协同性不足。这些违背集约发展、节约建设原则的建设行为，造成了小城镇资源的极大浪费。