小城镇发展战略的制定

6.2.2　小城镇发展战略的制定

谋划促进小城镇健康发展的战略思路，首先要解决好四个方面的理论问题。

1）打破封闭的发展体制，建立集群化发展的新理念

在中国区域城市化发展的新时期，一方面特大城市在不断发展和延伸，另一方面小城镇的集聚效应日益明显，开始向极化方向发展。鉴于现有的城镇行政体系的关系，可以从建立合理的区域宏观经济体系出发，跳出本行政区域范围，进一步理顺城镇关系，从更大的经济社会区域和城乡区域城镇体系的角度来调整与完善多层次、多核心的城镇发展格局。同时，注重区域城镇体系职能结构和空间布局结构的优化调整，注重加强城镇内部的有机联系，注重基础设施的共享效应，提高发展质量，大力发展小城镇集群。

2）要择优选取重点中心镇，重塑“中心地”

根据赫希曼（A.O.Hirschman）的不均衡增长理论，在经济欠发达国家资金有限的情况下，如将有限的资金均匀分配于各个发展据点和发展部门，不仅效果小，而且还会相互抵消。相反，若集中有限资金投入重点地区和主导部门，通过横向水平关联效应，吸引相同产业的发展和集中；通过前向关联效应，利用主导部门的产品发展再加工的企业；通过后向关联效应，诱发原材料生产，扩大经济效果。因此，应通过突出重点，扶优扶强，促使资源要素向中心镇集聚，并使其中的一部分综合实力强镇迅速成长为小城市，充分发挥强镇的“增长极”作用，推动小城镇发展由量的扩张阶段进入质的提高阶段。

3）非均衡发展，构建不同区域的小城镇发展模式

区域经济发展的均衡与非均衡存在着一种辩证统一关系，非均衡是绝对的、长远的，均衡是相对的、暂时的。区域非均衡协调发展理论既强调重点优先发展，又注重非重点和整体适度跟进，保持两者之间的良性互动关系；既避免片面均衡而导致低效率和无动力，又避免过分非均衡而产生两极分化和巨大落差。因此，必须正确把握重点与非重点、先发展与后发展的差别度，使区域经济和社会在“适度差别”区间中运行（欧向军，2005）。依据非均衡协调发展理论，在地域条件和市场经济孕育程度存在差异的前提下，中国东、中、西部地区的小城镇在发展过程中要分别有所侧重，东部沿海地区小城镇应纳入区域城市体系，提高城镇功能水平；中西部地区特别是西部地区的大部分小城镇，经济实力差，城镇功能弱，应立足于“农业城镇”的发展目标，在政策、资金上要给予适度扶持。

4）要着力消除制约小城镇发展的政策瓶颈，突出制度创新

在新制度经济学中，制度是指为约束人们的行为、决定人们之间的相互关系而设定的一系列游戏规则。人们的经济活动就是在制度约束下的效用最大化行为。制度创新就是以一种效率更高的制度对另一种低效率制度的替代，其结果是为了实现有效的制度均衡，即实现制度收益的最大化和制度边际替代成本的最小化。从中国小城镇的实践中可以看出，在传统体制下小城镇发展基本上是依靠行政力量，由政府自上而下地做出强制性制度安排，其速度、模式和水平在很大程度上都受到政府力量的支配。改革开放以后，随着农村经济的发展和乡村工业的壮大，这种制度不均衡日益显性化，并最终导致制度的不断变迁。在相对均衡的政策条件下，小城镇得到了快速的发展，但是人为抑制小城镇发展的制度壁垒仍未彻底消除，制度供给不足阻止了小城镇发展的正常进程。中国小城镇持续发展，必须以政府为主体进行新一轮的制度创新，通过深化改革，进一步发挥市场在资源配置中的主导作用，建立起有利于区域小城镇协调发展的人口、产业、资金集聚机制和土地集约利用机制。