户籍政策的演进

3.2.1　户籍政策的演进

1949年以后的中国户籍政策，最先在城市管理中得以酝酿，然后逐渐形成比较系统的、普遍的制度。它的主要内容包括户口登记，以及对各类户口的迁徙、居住、获取资源和福利的权利的规定等。户口登记以及人口统计中对“农业户口”与“非农业户口”的区分，进一步强化了城市与农村的划分，再加上户口与粮食、住房、医疗、教育机会以及其他社会经济利益挂钩，使得户籍制度成为促成中国社会“空间等级结构”的重要因素（Tiejun Cheng，Mark Selden，1994），使得不同类型的户口、不同地区的户口以及不同规模的城市户口之间，出现权利、收入、地位和社会声望的等级差别，出现特权与被隔离的现象。新中国的户籍制度虽然经历不同历史阶段，在种种社会事件或运动中，扮演了多重角色，但是，它始终是作为国家进行社会控制的一种首选工具（陆益龙，2003）。

1958年1月，全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》）颁布实施，它成为后来各种行政部门限制或控制个人迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利的法律依据。《条例》是现行户籍政策的重要组成部分，而且对现行户口政策产生了深远影响。但《条例》主要目标还是为了建立全国统一的出生、死亡、迁移和暂住人口变动登记制度，以便为国家计划控制提供必要的服务，而不像后来在实际运作中的户籍制度，对城乡户口进行了严格区分，并对户口迁移和转变实行严格的管制。

20世纪60年代到20世纪70年代末的户籍政策，尽管中间有所变动，但从整体上看，基本遵循了一种“反城市化”的逻辑，即用行政的命令来限制城市的发展和阻止城市化。户口管制严厉制止了乡－城人口迁移，而且在一段时间里，政府还强行遣送城里的工人和知青至乡村。这在当时似乎对缓解城市问题有所作用，但实际上是把矛盾积压到农村，同时也使整个社会结构的整合程度降低，社会发展的不协调和不和谐的问题越来越突出。户籍政策逐渐强化了户口的等级意识，以户口为标准或与户口有关的政策和制度，实际上在社会关系中不断建构身份等级和差别，被营造出来的差别也就给人与人之间的认同和交往增设了人为的屏障（陆益龙，2003）。

20世纪80年代，随着农村人民公社制的解体，“包干到户”的推行，在集体制时期所潜伏的农村富余劳动力问题突显出来，为适应新的形势，中国先后对户口政策进行了一些必要的调整和改革。这期间具有标志性影响的事项有：知青回城的户口安排，“农转非”的指标，“自理口粮户口”或当地有效的城镇户口，居民身份证，就业和粮油关系的转换，“卖户口”现象。党的十一届三中全会以来，公安部门先后解决了相当数量的专业技术干部家属、“三线”艰苦地区国防科技工业职工家属和煤矿井下职工家属的“农转非”户口问题。1984年，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许那些长期在城镇务工、经商、有固定职业和住所的农民，在自理口粮的情况下迁入城镇落户。1985年9月，中国首次实行居民身份证制度，将户籍管理向现代化推进了一步。1985年7月，公安部出台的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》标志着中国公民在非户籍地长期居住的合法性。20世纪90年代初，广东、浙江、上海等地先后废除粮票，不再对人口流动有硬性限制，使曾经具有等级、身份意义的户籍开始模糊起来。

改革开放后，随着市场经济体制的引入，户籍政策出现了形形色色的改革方法，各级各地政府极力以户口作为控制的砝码，城镇户籍的价值开始以货币形式显示出来（李若建，2001）。由于中央政府不允许城镇户籍有公开的货币价格，因此城镇户籍的价值显化过程基本上是地方政府的行为，因此显得五花八门。主要形式有城市增容费，从20世纪80年代中期开始，全国各地开始征收城市增容费；变相出售户籍，1988年国务院办公厅发出《关于制止一些市、县公开出卖城镇户口的通知》，各地方政府也相应发布了一些文件，然而问题并没有真正得到解决；投资入户，为了吸引投资，城镇户籍成为奖励条件之一；买房入户；蓝印户口，一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但要经过若干年后才能够转变为正式户口。

1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，开始正式启动小城镇户籍管理制度改革程序，小城镇户口逐步放开。1998年，由国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》规定：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可允许在该城市落户。”2001年3月，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，在总结试点工作经验的基础上，开始全面推进小城镇户籍管理制度改革。