城市用地政策调整

4.2.3　城市用地政策调整

解决土地问题，学术界比较强调解决产权问题，但目前看来，在现行法律框架内，政府管制土地权力有其所依据的法律条文。政府依靠权力垄断一级市场，把农民的土地征为国有；另外政府还有权力经营二级市场，把一级市场拿到的农民的土地出卖，获取巨额的土地差价。政府管制土地的权力及政府所行使的管制土地权力的法律依据有必要调整，这个问题不解决，即使产权问题解决了，政府仍然可以“依法”用强硬的手段来剥夺农民的土地。事实上，现在真正国有土地很少，国有农场的耕地面积仅占4%，其余96%都是集体所有。政府可以通过征用，使农民集体所有的土地进入二级市场。一方面，农民的土地成为政府财政的主要来源；另一方面，土地审批，在大多数情况下，属于暗箱操作，成为官员牟取利益和腐败的根源。而《土地管理法》第63条又同时规定，农民集体所有土地的使用权不得转让，这一条规定的初衷在于控制土地的农转非，但却限制了农民承包土地的使用权直接进入一级市场。这样又在法律上堵了一个口子，保护了政府垄断一级市场的地位。如此一开一堵，以维护国家权力为名，事实上却极大地损害了农民的利益。在配置土地资源上，市场应该起决定作用，而不应是其他的资源配置方式。要打破政府垄断一级市场的行为，同时政府要退出二级市场经营，政府职能转移到为土地市场制定规则和实施管理监督的轨道上（郭书田，2004）。

1）完善各类专项法规

借鉴国外土地管理经验的启示，在基本法律、法规完备的前提下，依法制定专项法规，细化土地资源的管理。与国外相比，我们的不足之处是缺少专项法律，由于基本法律、法规只能做出一般性规定，在具体问题上可操作性不强。在国家级专项法规制定之前，地方人大可根据立法权限，先制定出地方性土地管理的专项法规，以期填补法律空白，便于行政管理机构在管理和具体操作层面上有法可依。制定《土地资源评价法》，法规应涵盖评定土地等级、对土地资源供给与需求状况的综合性评估和订立基准地价的标准等内容，以此作为土地资源一级市场基准价形成的专项法规。制定《土地利用总体规划法》，强化土地利用总体规划的法律地位。还需要制定许多各种问题的专项法规，比如《土地管理法》中规定，建立土地调查制度和统计制度，这就需要制定《土地资源调查统计法》。法规中应有向社会公众及时发布土地资源的各种信息的条款，包括土地供给、需求数量、基准价格和地区经济增长、社会发展的相关数据和预测数据，以便于投资者查询了解，正确投资。土地资源行政管理部门及时发布有关土地资源状况的信息，这是优化地区投资软环境的必要措施，也是构成地区投资软环境的重要环节。

2）改革现行的征地制度

严格界定“公共利益”范围，公共利益是使土地征用权的行使合法的唯一条件。应严格界定公共利益用地的范围，按照国际惯例，采用狭义的公共利益的范畴^[2]。通过界定严格、狭窄的公共利益范围，限制政府利用征用权滥征土地进行财富积累的能力。对于非公益性建设项目用地，按照规划用途和市场规则，通过土地交易获得土地使用权。限制对农民所承包土地采取征用方式的随意性。在划分中央政府所有土地资源和地方政府（省级行政区）各自所有的土地资源后，中央政府和地方政府如需得到或临时使用农村集体所有制的土地资源，如建工厂、采矿和铺设管道（输油管等），应主要采用市场化手段，以购买、租赁和交换的方式取得土地使用权。

按土地市场价格确定征地费。征地费是国家为了获得公益性建设用地而将集体土地征为国有土地时支付给集体经济组织和农民的补偿费，它是农用地所有权转移的价格。根据不完全补偿的原则，认为可以设置土地补偿费、青苗及建筑物／构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目，将劳动力安置补助费合并到土地补偿费项目中。这些项目的补偿价格参照当地正常的土地市场价格，按照最优利用的原则确定。而国家可以根据农用地价格体系确定的原用价格和征用价格之间差额计征土地增值税，获取一定的发展权收益。

3）实施多元化的土地补偿方式

在多数国家和地区，土地征用方都给土地所有者以较为满意的补偿，征用补偿通常由两部分组成：土地征用费和土地赔偿额。其中土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。在很多国家，法律给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值，这既有利于保证被征地者原有的生活水准不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。土地的补偿方式既可以是货币补偿，也可以是实物补偿。在以货币补偿为主的同时，考虑到土地补偿评估技术的不完善以及大多数农民在失去土地后参与劳动力市场竞争的弱质性，可以采取实物补偿和债券或股权补偿的方式加以补充。实物补偿包括留地补偿和替代地补偿两种方式。留地补偿是指在征地时，为了保障被征地后农民的生产、生活，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排的建设用地。替代地补偿是指考虑到失去土地的农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位而坐吃山空，在确定补偿的方式时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题。对于重点能源、交通、水利等基础设施建设综合效益周期长、收益稳定的特点，可发放一定数量的土地债券作为征地补偿费，或者以土地补偿费入股参与经营，以保障和维护被征地农民的切身利益。

4）设立失地农民社会保障基金

这是各国对失地农民所做的通行做法，有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。失地农民社会保障的内容应包括失地农民最低生活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会、为失地农民提供法律援助等。