影响老城功能疏散的因素

二、影响老城功能疏散的因素

2001年以来，南京市始终把加快“一疏散”作为加快南京城市快速发展和优化城市发展布局的重大举措，不断向前推进。总的来说，老城环境得到显著改善，为疏散老城作了很好的铺垫。但由于以下几个方面的原因，老城内开发需求居高不下，而且由于开发方式的影响，种种特殊矛盾冲击着疏散老城大战略的实施，导致开发空间越来越小，开发强度越来越大，直接结果就是人口疏散很艰难。

1.自我平衡的开发改造

保护老城，必须以新区开发为依托，并用新区开发获得的土地收益补偿旧城改造的过高成本，才能实现老城保护的目标和老城开发改造减量化、疏解化的目标。在老城改造的过程中，各地区的积极性都很高，也希望通过改造能够改变区里的城市面貌，改善居民的生活条件和设施。但在实际操作中，各地区由于资金问题和财政实力有限，基本采取就地平衡的办法。加上老城内基本为旧城区，人口建筑密集，现存的地区多为危旧房片区、积淹水片区和一些改造后剩下的零星用地，拆迁和改造的成本很高，由于要项目和地块自我平衡，必然要求不断修改规划容积率和控制高度，最终老城改造结果为建筑越改越高，建筑越建越密，给老城增加更大的人口和设施压力，甚至破坏了老城历史文化风貌和格局。为追求项目和地块资金平衡，大部分项目在规划性质上追求高回报的住宅，而且开发强度越来越大。时常出现规划被逼跟着项目走的情况，为项目的顺利实施或企业改制的稳定实现，不得不一再根据资金平衡的要求修改方案和提高容积率，个别地块为资金平衡不得不多次提高容积率。从老城2000年以来招拍挂土地成交情况来看，总计成交36块土地，容积率大部分在2以上，有8个地块在5以上，有21个地块容积率在2—5之间，而同期外围新区成交土地容积率一般在1.5左右。各地区改善老城环境的目标无可厚非，也是改善城市发展的环境的需要，但如果都是追求项目和地块自我平衡，以获取土地回报的最大化，则疏散老城人口，保护老城历史文化风貌的目标终将落空。

2.靠地生钱的二次开发

自我平衡的开发方式，大大提高了老城开发强度，已经成为老城空间保护的一大伤害。然而问题还不止于此，还有很多开发改造活动不仅需要实现项目自我平衡，而且还要借开发生钱，用老城改造获得的收益补偿在新区扩建或新建的投资，这种“倒补偿”改造模式造成的最终后果就是老城开发强度和建筑密度不断升高，人口疏散的目标更难实现，对老城保护和疏散来说更是雪上加霜。这种需求主要体现为地方难以控制的部队、企业、院校为解决住房和发展问题，希望利用老城土地级差，通过土地运作获得收益，提出将保护多年的绿树成荫、尺度宜人的大院、街区和街巷扒掉，操场、绿地、传统建筑改建高层建筑甚至高层住宅。例如，作为南京大军区所在地，在南京老城内总部机关、首脑机关很多，据统计占地约2.5平方公里，近期纷纷要求建设经济适用房和各类公寓。由于自身并无开发资金，大部分开发是靠吸引社会上的开发公司联合建设，这样下来，本身部队只需要建1个单位的住宅，由于要补偿建设成本和开发公司的收益，必须建成2.5个单位的住宅才能满足住房建设资金投入和开发商的一定利润。所以，部队经济适用房的容积率往往很高。据最近3年不完全统计，部队经济适用房建设量年均保持在50万平方米以上，而且大部分在老城内。再如，老城内的部分进行污染搬迁、“三联动”改革的企业，由于资金平衡的需要，大都要求建设收益高、来钱快的房地产项目。老城内需要进行“三联动”改革的工业企业用地有1平方公里，2002年以来，共有25个左右的地块上市交易，其中有15个地块改为居住用地进行房地产开发，其他10个地块都是以住宅占主导成分的居住、商业和配套设施开发，由于改制成本普遍较高，容积率基本在1—5左右，有的甚至高达3—6。高等院校是保持老城环境品质的重要资源（占地约4平方公里），目前纷纷要求进行房地产开发偿还新校区建设贷款，也希望通过原有土地上市尽快变现，如14所、中医药大学等。部分高校、院所在院本部以软件业为主体的低成本发展过程中，也出现要求拆低、多层建筑改建高层建筑的现象，甚至将学校很多公共空间如体育场占用掉。

3.条块分割的土地运作

老城内上述两种开发方式盛行有其深层次的原因，表面原因出现在地块、项目单独平衡上，关键在于缺乏从新旧城整体平衡的角度经营城市土地的运作机制。当前，城市土地可以说已成为城市政府经营城市、加快城市建设的最重要资金来源。对城市可开发土地资源，由政府土地储备中心实行统一收购、集中上市拍卖是城市经营的重要手段。但为了支持各地区发展，往往是外围新市区、新城的土地独立运作，新区土地开发收益归各区用于开发建设，加上各种重点建设项目借助于特殊的建设主题，对一定范围内的土地提出了专项储备、捆绑运作的要求，“三联动”、“地铁建设”、“中山陵、秦淮河、铁路沿线环境整治”、“金陵大报恩寺建设”等各种项目都需要土地收益进行资金平衡。到2005年底，除“河西新城区”、“仙林大学城”外，政府有明文规定的专项准备用地已经超过22.50平方公里，这些储备用地基本上专项用于各地区、各专项建设，市政府的城市建设真正可供调剂使用的开发用地只有8.28平方公里。老城改造所需资金只有通过仅剩的老城内零星土地高强度开发筹集，无法通过新区土地运作筹措。在很多情况下，出现市政府储备中心为保障资金收益平衡和顺利运作不得不提出更高容积率的现象。这种现象的背后反映的是土地分割运作的尴尬。因为目前的体制无法从全市层面对土地经营进行统一运作，尤其是无法对土地经营的收益在新区老城、条块之间进行平衡调剂，也就无法奢谈从更大层面解决老城保护这样的问题。这样的分割运作的体制，在经济上也很不合算。各项储备用地都想及早上市变现，无形中造成短期内土地上市量过大，一方面造成土地流标，一方面影响土地最大价值的取得。在大家都要加快发展的环境下，结果往往是为确保社会稳定和经济平衡，老城内改造项目大部分以高层建筑和住宅开发出现。这种各自为政的土地经营方式，无法支撑“一疏散”战略的实施。

4.优质资源的强大吸引

人口的分布和迁移，一定程度上又是各项功能分布的结果。老城人口难以下降的一个重要原因，就是其集中的各项设施齐全高效，教育、文化、娱乐、医疗、购物、交通便捷，大量就业岗位集聚吸引。从就业岗位的分布来看，老城内的工业虽有了大规模的外迁，尤其是污染企业基本完成了搬迁改造，但是老城作为南京城市服务业中心的地位还是不断得到了加强。20世纪90年代老城内有就业岗位77万多，占主城129万就业岗位总量的60%左右，其中，三产就业岗位38.5万人，占主城第三产业总就业岗位（58.44万人）的66%即2/3左右。到2005年，根据全国第一次经济普查的数据统计，老城提供的就业岗位69.7万人，占主城113万就业岗位的62%，其中第三产业就业岗位50.7万人，增加12万人，占主城三产就业岗位72.3万的70%，就业岗位集中的趋势有所加剧。这么密集的就业岗位不仅对城区内的居民有巨大的吸引力和吸附作用，对外围新区人口也是个巨大的“反磁力”。老城区吸引力越大，疏散老城居住人口的难度和压力就越大。老城内各项公共设施配套比较齐全，由各种第三产业构成的公共设施用地11.52平方公里，占老城总用地的26.6%，占整个主城公共设施用地26平方公里的40%以上。区域性和省市级金融商业机构的精华和高端，省、市级行政办公机构，省、市级文化娱乐设施遍布各个城区；国家级和省市级最重要的科技研发单位、高等院校基本上集聚在老城区，如南京大学、东南大学、十四所等；国内一流的医疗卫生设施众多，也几乎都集中在老城。这些功能性服务设施的存在，不仅使老城成为南京服务业中心和区域性中心，成为重要的南京就业岗位中心，也是吸引很多人口和产业集聚老城的重要资源。据统计，2003年南京主城5　000万元销售额以上的商业网点，老城内就占了48.9%。新街口和湖南路限额以上的商业企业销售额就占了老城的87.6%。中小学教育资源不仅高度密集于城区和老城，而且全市优质的品牌中小学教育资源也集中在老城内，如作为全市择校热点的琅琊路小学、力学小学、拉萨路小学、南京师范大学附属小学等省级以上重点小学，南京外国语学校、南师附中等品牌中学，都是全市家长“趋之若鹜”首选的就学热点。这些学校学区房更是居民购房的首选因素和房地产开发项目的最大卖点。虽然近几年来，各区采取放大名校效应的办法，把新区学校与老城的优质教育资源挂钩，有力地提升了新区教育水平和吸引力，但新区教学水平和师资质量还难以与原校相比，长期发展形成的历史积淀是短期内其他地区无法替代的。

作为具有2　480多年的建城史，450年建都史的古都南京，其最大的特色在于它有丰富的文化内涵，近年对老城保护力度也有所加强，老城建设开始向讲环境、重生态、讲景观、重品位的方向发展，老城整体形象也有了一定的提升。但是由于老城的整体保护水平较低，老城特色区域的布局十分分散，使得老城的特色还在不断退化，古都历史感和意象感越来越弱，古都的历史气息，除了一些旅游景点还能看到以外，市区弥漫的多是毫无个性的现代化气息，作为历史文化名城，南京几乎已经失去了个性。