长效化城管机制尚未形成

三、长效化城管机制尚未形成

由于城市长效管理机制还没有建立，距离城市管理常态化、长期化还有较大差距。主要问题有:一是反复性，难点热点问题没有根本解决。城市管理工作还处在任务型、运动型、短促型的初级阶段，成绩的取得主要是以“十运会”等重大活动为平台和抓手，在特殊时期、特殊任务、特殊要求下采取特殊的措施取得的特殊效果，城市管理的一些重难点问题集中整治时有较大改观，但整治过后不久又死灰复燃，常常会陷入整治—回潮—再整治—再回潮的城管怪圈，前治后乱的问题长期存在，难以实现根本性突破。二是不平衡性，背街小巷等区域管理不到位。主城区好于城郊结合部和郊区，主次干道、窗口地区的市容环卫状况较好，但真正与市民生活息息相关的背街小巷和居民区等的管理还不到位，倚门出摊、占道经营，农贸市场摊点外溢泛滥，广告、招贴、店招店牌杂乱等等，使得背街小巷等区域的卫生环境、市容等难以得到有效提升，市民对此意见较大。三是滞后性，城市管理跟不上城市发展的步伐。一方面是城市管理水平滞后于市民物质文化生活水平提高，满足不了广大人民群众的需求，滞后于城市建设发展，与南京城市的地位不相称；另一方面是解决问题相对滞后，如针对群众违建、占道设摊等举报，由于得不到及时解决，易造成群众对政府的不信任，产生抵触情绪，甚至出现上访、多头上访、反复上访的现象，影响了城市的声誉和形象。以上问题产生的主要原因是:

1.管理体制没有根本理顺

经过近年积极的探索，南京市城市管理体制得到初步理顺，但部门分割、管执不分、条块不顺等深层次问题尚未得到彻底解决。

（1）多头管理矛盾依然突出，管理效率难以提高。一是城市管理中分散管理、低效运转的问题未能根本解决。城市管理资源没有得到有效整合，城市管理效率难以提高。如道路的保洁问题，主干道和慢车道属于环卫，绿岛属于园林，隔离栏属于交管，新建的桥梁、隧道基本没有移交，多头保洁导致责任不明，结合部往往保洁不到位，甚至环卫、园林、市政、交管等保洁时相互影响的现象也时有发生，既影响了市容景观，又影响了作业效率。二是部门职能交叉，信息不能共享。如占道经营这个城市管理的顽症，行业管理分属工商、市容、卫生、环保等部门，部门职能的交叉，增加了占道经营管理的难度。此外，许多项目经营不具备硬件条件，如有的小摩托修理、小餐饮由于后场面积较小，就只能占道经营，造成环境脏乱差。

（2）市容管理与行政执法体制不顺，增加了城市管理的难度。国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）两个文件规定:集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。南京市实行的是城市管理行政执法局与市容局合署办公的模式，虽然在形式上是独立的，但实质上二者还是在一起，这种管理格局易造成以下两个问题:其一，管理与执法不能相互监督、互相制约，市容管理部门既当“裁判员”又当“运动员”，增加了城市管理的难度，一些城市管理难点问题因此难以从根本上得到解决。其二，在业务指导和日常管理等方面力量相对薄弱，对综合执法运行过程中出现的各种问题研究不够，缺少长期发展规划，相应的管理制度、考核机制、运作机制、处罚程序等也不完善，不利于城市管理行政执法工作的未来发展。

（3）条块关系还没理顺，街道综合管理成效不明显。一是条块职责不明确、协调机制不健全。区级相关部门把管理责任下移街道后，权利和经费并没有同步下达，导致职责与权利分离，街道接到群众举报或发现问题，却无权或无钱解决。加之街道对业务部门下移的工作也不具备有效的考核办法，街道开展工作往往要靠重大活动的牵引或领导的关注督办，没有形成正常的工作机制。二是在城市管理执法方面，由于城市管理行政执法队伍下到了街道，事实上又造成了街道的管理与执法不分，街道既当“裁判员”又当“运动员”，一些城市管理违规行为因为街道的干预而不能得到相应的处罚。因为大部分区（县）的街道城管工作还担负着创收的任务，还常常以牺牲环境的方式来维持城管工作的开展，导致马路经济、摊点经济、亭棚经济不能根本解决，城市管理只能在低层次上徘徊。如执法队员在查处摊点等违章行为时，由于许多摊群往往是街道自己设置的或街道默许存在的，出现的问题因而不能得到及时解决，造成一些管理工作难以得到有效落实。

2.集中行政处罚权改革不到位

南京市从2002年全面试点城市管理相对集中行政处罚权工作以来，在推进过程中问题和矛盾也不断出现，影响了行政执法工作的落实。

一是集中执法配置项目还不合理。根据国办发〔2000〕63号和国发〔2002〕17号文件规定，城市管理集中处罚权主要包括:市容环境卫生、城市绿化、市政等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，城市规划、环境保护、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。南京市从2002年以来相对集中行政处罚的项目一直没有变化，在市级层面上市政、绿化、人防等移权还不到位，公安交通、环境保护等移权也相对滞后。而哈尔滨、沈阳、济南、大连等同类城市，近年集中处罚的项目都经过了多次调整，南京市与这些城市相比显得相对落后，实际上多头执法状况没有根本好转。

二是执法经费得不到保障。当前南京市执法的经费实行的是打包制，2006年每人每年4.5万元，低于广州6万元（仅是个人工资福利，不包括执法经费）、南宁5万元、苏州6万元、无锡6万元、常州5万多元，而大连、沈阳、哈尔滨等城市执法队员工资福利实行财政全额拨款。而南京市4.5万元经费，不仅包括队员的正常工资福利，也包括办公经费和执法经费，这就导致执法活动越多，执法成本就越高。再者由于经费的缺乏，队员的保险、住房补贴等正常福利难以落实，装备更新相对滞后。由于经费的不足，也容易导致管理与创收并行情况，出现以罚款代替执法的现象，如渣土抛洒这一顽症，在城郊结合部，尤其在郊区，仍然靠罚款方式管理，既不能从根本上解决问题，又影响了执法的公正性和队伍的廉洁形象。

三是执法队伍编制不足。按照建设部的标准，城管执法队员占城市人口的比例应达到万分之五到八，而南京市六城区城市管理集中行政处罚队伍（包括其他城市管理部门的执法队伍）在万分之三左右，尤其是栖霞、雨花台和新设的三个市区比例更低。

3.管理方法手段仍然较为单一

管理的方式方法落后也是目前制约城市现代化管理的重要因素。城市管理主要依赖行政措施直接对管理对象施加影响，综合运用经济、法律、技术、教育、咨询、目标管理等手段还不够。突击式、迎查式、粗放式的管理方式在城市管理中仍占重要地位，对一些城市管理的难点顽症，如占道设摊、违法搭建、城市三乱、渣土抛洒、街巷卫生、违规广告等，突击治标多，从深层次分析探究不够，导致整治时好一些，整治不久又开始回潮。同时，公众参与不足也在很大程度上影响了城市管理水平的提高，城市管理部门仍把公众视为政府决策后的“宣传”对象，而不是把公众视为政策的参与者，造成公众对城市管理部门的很多工作不理解，增加了管理难度。

4.城市行政执法法规还不健全

从国家层面看，还没有出台城市管理行政执法相关的法律规章，南京市根据国家和江苏省有关法规和文件，出台了《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（市政府第209号令），但由于出台时较仓促，后期的修改完善也不及时，没有具体的实施细则，执行的效果受到了一定的影响。因为集中处罚依据的是工商、规划、市容环卫等方面法规条例，而这些法规条例对同一类型的违规行为的处罚规定又不一致、处罚标准不统一，常会导致有法难依，而且也容易导致执法中自由裁量权过大，有些违法项目的处罚上限和下限相差几倍甚至十几倍，易导致执法中的不规范行为。

5.城市管理预先介入深度不够

按建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》，城市建设中一般有7%左右的用地作为公益性配套设施。但从目前看，南京市不仅老城区远未达到，新建的小区也难以落实，公厕、垃圾中转站、农贸市场等基础设施建设滞后，是导致占道设摊、违章搭建蔓延和街巷卫生脏乱差的根源之一。而其根本原因就是城市管理的预先介入不够:一是规划建设时对管理考虑不足，有些工程完工后未能及时移交管理部门，在一段时间形成管理“真空”，无人管护的现象时常发生。二是城市建设工程，从设计、招标、建设到验收，基本是由规划建设部门负责，虽然城市管理配套设施在规划中都有明确规定，但是由于管理部门的行业管理和监督职能较弱，缺少相应的监督措施，有相当部分的工程验收质量未达标，导致城管硬件设施不配套。如从中央门到大钟亭5公里没有一个农贸市场，周边居民生活很不方便，导致周边一些流动摊位、露水市场屡禁不止。另外，全市没有一处大型渣土弃置场等，都给管理部门留下了后患和包袱。