实现城市长效管理的举措

四、实现城市长效管理的举措

城市管理的职能可概括为导引、规范、治理、经营和服务。所谓导引，其原则就是使其“符合客观规律”；所谓规范，就是使其有规有范有规制；所谓治理，就是制止、制裁其所逆；所谓经营就是计算成本与收益，提高经济效益；所谓服务，就是创造各种软硬条件，为经济社会发展服务。因此，完善城市长效管理机制的基本思路是:进一步理顺城市管理体制，调整城市管理机构设置和管理职能，逐步实现由小城管向大城管转变；按照“重心下移、属地管理”的原则，加强街道的城市管理工作力度，健全城市管理机制，从突击式、事务性管理向长效管理转变；运用法律、市场、技术等手段，创新城市管理方法，从传统管理向现代化管理转变。

1.进一步理顺城市管理体制

坚持重心下移、属地管理和建设与管理分离、监督与管理分开、管理与作业分离、管理与养护分离的原则，进一步理顺部门之间，市、区、街道之间的职责，努力构建分工科学、责权明确、务实高效、运行有序的城市管理新体制。

（1）加快建立大城管的管理体制。树立大城管的理念，在进一步明确各职能部门责权的基础上，全面整合政府职能，不断理顺条块、块块之间关系，加快解决城市管理部门分割状况，形成综合管理与专业管理相衔接的运作机制，真正形成全社会共抓城管工作的强大合力，有效提高城市管理水平。从长远来看，应调整城市管理机构设置和管理职能，组建南京城市管理局。城市管理局的职能定位应是:①对市政设施的维护改造，园林绿化、市容环卫和城市环境综合治理等负有管理责任和权力；②负责拟定城市管理基础设施维护改造计划，并监督其有效地实施；③负责对城市管理资金的具体管理、监督、审核、调度；④负责拟定城市管理的政策规定，会同有关部门负责地方性城市管理立法工作；⑤会同有关部门搞好城市管理宣传工作；⑥完成政府临时交办的相关工作任务。

（2）理顺城市管理行政执法体制。按照国办发〔2000〕63号、国发〔2002〕17号和《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号）文件要求，建议在调整城市管理机构设置和管理职能时，组建独立城市管理行政执法局，保证相对集中行政处罚权改革工作的顺利实施和深入推进。进一步转变城市管理部门与行政执法机构的职能和管理方式，实现城市管理政策制定职能、审批职能与监督处罚职能相对分开，增强城市管理与执法部门的相互监督作用，提高城市管理的效率和水平。其主要职能是:①依据有关法律、法规和规章，组织起草全市行政执法中长期计划，以及有关行政处罚的实施细则，并组织实施；②负责组织协调全市性城市管理重大专项活动和重大执法活动；③按有关规定负责市容环境卫生、市政、城市绿化、城市规划、人防、环境保护、工商行政、公安交通管理方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚；④负责全市城市管理行政执法队伍教育培训和作风建设工作；⑤负责受理城市管理行政执法中的投诉、应诉和行政复议工作；⑥承办市政府交办的其他工作任务。

（3）理顺街道与专业管理部门关系。理顺街道综合管理与部门专业管理的关系，首先要强化和调整街道的“三项职能”:一要强化统筹协调职能。整合并统一指挥协调街道辖区内各项专业管理，负责宣传、发动并组织实施市、区政府统一部署的城市管理工作，研究制定辖区内管理工作的目标，具体监督实施城市各项管理工作。二要加强监督评议职能。建立街道层面的民主管理和监督机制，对政府专业城市管理部门派出机构进行监督评议，并将评议结果和考核意见作为上级部门对专业管理部门派出机构考核的重要依据。三要调整经济发展职能。逐步降低或取消对街道经济指标的考核，加大对街道城管方面的投入，保证城管工作“吃皇粮”，保证街道集中精力抓城市管理。其次要完善“两个制度”:一要完善考核制度。加快制定管理重心下移后相关的管理和考核制度，健全相关的管理机制，促进街道的管理制度化。二要完善重心下移制度。要推进专业管理部门“重心下移”，凡属执法主体明确，对专业性比较强的由区委办局在街道设站所，充实派出站所和基层工作的力量，按照条专到底的工作思路，建立和完善专业管理新机制，确保专业管理真正落实到位。

2.完善城市管理政策法规体系

首先，建议由市市容局、市法制办牵头，会同市建委、规划、园林、房产、市政等部门，尽快制定出台南京市关于加强城市管理工作的意见，明确城市管理目标、管理体制改革方向，以及健全管理机制、创新管理方法举措等，为实现城市长效管理提供政策依据。其次，建议由市法制办牵头，对市政府209号令进行修改，制定《南京市城市管理相对集中行政处罚权规定》，并在条件成熟时进行立法，对城管执法组织的地位、性质、权利、义务、责任、权限以及执法项目等从法律上予以明确规定。第三，建议市法制办、市城市管理行政执法局根据市容环卫、园林绿化、市政、规划等方面的法律、法规和规章的规定，制定完善集中处罚实施细则，真正做到城市管理行政执法有法可依、有章可循。

3.推进集中行政处罚权改革

建议由市政府法制办牵头，会同市编办、财政局、市容局、市政公用局、园林局等部门，加强对城市管理集中行政处罚权工作的研究，提升综合执法水平。一是加快推进相对集中行政处罚权的移权工作。据国办发〔2000〕63号和国发〔2002〕17号文件要求，对所有涉及城管的执法项目实施甄别，打破部门利益，打破条块矛盾，凡是有利于城市管理的项目，不管有权无权，都应尽快进行集中，所涉及的队伍也要同时转隶。根据国家有关规定，建议将城市绿化、市政、人防管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，环境保护相关法规条例规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、饮食服务业油烟污染及公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路的行政处罚权等移交到行政执法局，真正实现一个部门执法，一支队伍对外，提升执法的效能。二是改变目前执法队伍的经费保障模式。变大包干式经费拨付方式为分类保障，把队员的工资福利性经费与办公、执法类经费区分开来，工资福利性经费纳入各级财政预算；日常执法经费由财政另拨，费随事转、专款专用；重大执法活动要有专门的执法经费。三是量化队伍的编制，队伍编制的数量可以按人口比例确定，也可按面积确定。

4.建立城市管理预先介入机制

建议由市建委牵头，规划、市容、园林、市政、房产等相关部门组成协调机构，出台相关的实施意见，研究并解决城市管理预先介入各种相关问题，保证事先管理有效开展。一要将管理的要素前置，在规划论证等工作中，要充分重视城市管理部门的意见，在规划过程中就充分考虑到管理的要求，提高规划的科学性。二要严格规划的法定地位，完善对城市规划建设的监督机制，在建设时就考虑管理配套设施的建设、管养方式的选择、管养资金的筹集等，提高城市管理配套设施建设水平，其中着重在项目验收时要充分重视城管部门的意见，保证相关配套设施建设按规划配备到位。三要对一些涉及城市管理的项目审批，相关职能部门应积极征求城管部门的意见，对项目进行城市管理方面评估，把管理的关口前置，掌握管理主动权。

5.加快健全城市管理投入机制

强化城市管理资金保障，保证经费的良性投入。建立动态的经费管理和投入机制，城管工作经费随着国民生产总值的提升、随着城区面积的扩大和人口的增多、随着城市管理成本的不断上升而逐年有所提高。积极拓宽城管资金的融资渠道，要采取市场化运作、公开拍卖的方式，积极引进民资、外资参与一些公益性、环保型的城管业务，以盘活城管资源，拓宽城管资金的来源渠道。加强城市管理资金使用方法创新和监督，提高资金使用效益。建立城市管理资金使用奖惩机制。由市、区两级财政每年安排专项资金，对在市政设施、园林绿化、市容环卫以及行政执法等城市管理工作中作出突出贡献的单位和个人予以奖励。实行城市管理保证金制度。区、街道、社区和市直相关管理部门要对上一级提出的管理工作标准进行保证，市财政对市直相关部门和区政府在拨付和划转管理经费时，预扣一部分资金，作为城市管理保证金，按考核、考评结果，达到标准的，予以拨付和划转，达不到标准的，视情节予以扣留或部分扣留。

6.建立管理数字化监管机制

一是加快数字城管的推进步伐。积极采用高新技术对管理设备和管理手段进行信息化改造，做好“数字化城市管理新模式”试点工作，以及“模块管理”工作，条件成熟时在全市进行推广，实现监管分离，提高管理工作的效率和质量。二是建立城市管理互动式信息交流平台。建议以全市电子政务网为依托，横联城市管理、执法相关业务部门，纵贯市、区、街道、社区四级的城市管理、执法信息资源交互平台，推进城市管理资源优化整合，切实改变单线联系、分而治之的传统管理模式，使城市管理各职能部门之间，实现透明高效、良性互动的运行，从而提高整个城市管理的效率。

7.建立常规管理与重点整治协同互补机制

建立以常规管理为主，以重点整治为辅，整治一处规范一处的协同互补机制。一要强化常规管理，加大常规管理经费的投入，做到以管养建，逐步扭转以整治代替管控的被动局面，使市容环境管理真正保持良性状态。二要借助重大活动，采取超常规的办法，对违法搭建、占道设摊、街巷卫生等组织大规模的综合整治活动，解决城市管理中一些久治不愈的顽症，要着重做好整治后规范管理工作，做到整治一处规范一处，带动和促进日常维护水平的提高。三要加强城市管理工作的平衡发展，由突击整治集中时间和区域的管理向常规管理的时空均衡发展的方向转变，加强市容环境的日常管理和夜间管理，加大背街小巷和居民小区的管理，为市民营造一个良好的生活环境。

8.健全社会参与机制和监督机制

一是鼓励和组织各界群众参与城市管理。要把公众当作城市管理的积极行动者，通过发展和完善社区管理，扩大市民在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权，提高市民参与城市管理的主动性，把政府的导向性变为市民的自觉性。二是加强公众的自我管理。将一些社会公益性事务和公民的私人事务及其执法活动，通过政府授权或委托的方式，在政府的指导和适度监控下，交由社会团体和自治组织、中介机构去做，这样既可减轻政府的公务负担，又可提高管理效率。三是健全公众监督机制。发挥人大代表、政协委员、专家学者、市民对城市管理的监督作用，建立城市管理决策民主化、科学化的新机制。四是大力营造积极城管社会氛围。加强城管执法的正面宣传，改变社会对城管执法负面的定式思维，逐步形成社会支持城市管理的良好舆论氛围。

【注释】

[1]三环，即完善主城内、外绿环，初步形成沿明城墙不少于15米的内环绿化带和沿绕城公路两侧各100米的外环生态绿廊，启动建设城市三环越城公路绿化带。八片，即在完善建设钟山、幕燕—栖霞山、滨江、雨花台四片风景区的基础上，继续推进老山、牛首祖堂、汤山、灵岩山四片风景区建设。七楔，即按绿地系统规划建成7条楔入主城的巨大生态廊道。十六射，按照生态、景观、经济相统一的原则，建设全市16条、400多公里长的50—100米宽的出城干道绿廊。