南京农村发展

二、主要举措

近年来，南京以统筹城乡发展为主线，不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，郊县经济实力显著增强，在南京经济发展中的地位进一步提高。郊县GDP占南京GDP的比重由2002年33.6%，提高到2007年的38.1%，增加4.5个百分点；郊县工业增加值占南京工业增加值的比重由2002年的38.5%，提高到2007年的42.8%，提高4.3个百分点。郊县发展的内生动力进一步增强，从而为南京经济社会的持续协调发展奠定了基础。在城乡一体化的实践中，南京逐步形成了一套有地方特色的发展新思路、新政策、新制度、新方法。

1.确立城乡一体的功能定位

有了正确的功能定位，就有了明确的发展方向。为此，遵循城乡优势互补、资源共享的基本原则，着眼于优化城市功能结构、增强南京综合实力和区域竞争力，确立了具有相当远见的郊县功能定位，提升了郊县在南京发展中的地位。即在经济发展方面，郊县要成为做强南京经济实力的重要增长极，特别是要成为工业发展的主战场；在空间布局方面，郊县要成为做大南京城市规模的组合板块区；在城市功能方面，郊县要成为做优南京城市功能的服务大平台；在生态环境方面，南京要成为做美南京城市环境的绿色生态圈。具有远见的郊县功能定位，使得城乡关系发生显著变化，郊县成为南京全局工作的重中之重，通过把郊县的发展规划纳入南京发展战略之中，使得郊县发展地位得到显著提升。

2.创新“四化”联动发展模式

从南京特大型城市的实际和统筹城乡的特色出发，南京将“农民市民化”作为城乡一体化发展的重要内涵，形成了“以工业化壮大郊县、以城市化带动农村、以产业化提升农业、以市民化惠及农民”的工作思路。着力实施工业第一方略，打造先进制造业基地；以“三城九镇”为重点，建设新型城镇体系；推进农业产业化和企业化经营，拓展农业功能，实现传统农业向都市型现代农业转变；实施基本公共服务均等化，让农民和失地农民享受市民待遇。尤其是推进农民市民化，是一条具有南京地方特色的城乡一体化发展之路，体现了南京“以人为本”的发展方略。将城乡发展的一切制度安排和政策措施具体落实到人的发展上，实现人的全面进步上，从而走出一条推进农村转型、实现社会和谐的城乡一体化发展之路。

3.实施“三集中”的推进战略

即实施“工业向园区集中、农民居住向城镇集中、土地向规模经营集中”的发展战略，主要通过要素的集中和生产规模的扩大来实现郊县发展的聚集效益和规模效益，实现郊县可持续发展。近年来，南京通过实施“三集中”，郊县集约化发展水平进一步提高。一是推进工业向园区集中。按照新型工业化的发展要求，加大招商引资力度，大力发展现代制造业。鼓励城市到郊县镇（街）共同开发工业园区，鼓励未设置工业集中区的镇（街）异地开发，提高郊县工业集中度。立足产业特色，注重“产业链”招商，着重引进上下游配套项目，推动产业集群发展。二是积推进农民向城镇集中。协调实施城市扩张和农村城镇化发展战略，引导城乡人口向郊县新型城镇快速集聚。加大重点城镇建设投入，市权范围内的各项建设规费，全额返还重点城镇。重点解决进镇农民的居住、就业和社保问题，创造条件吸引农民进镇。积极推进村庄整理示范工程，撤并规模较小的村，推动自然村落的农户向城镇和中心村集中，加快农村与城市之间的空间融合。三是推进土地向适度规模经营集中。按照建设都市型现代农业的方向，不断深化农业结构调整，拓展农业多样性功能，使农业由多数人的副业向少数人的主业转变，提高农业经营效益，促进农村剩余劳动力转向非农产业，提高农村人口经济收入，逐步缩小城乡收入差距。

4.完善支农惠农的政策制度

城乡政策制度的“一体化”，是实现城乡一体化发展的关键。在多年实践中，南京逐步形成了具有城乡一体化特征的政策制度体系。一是建立城乡一体化发展的机关工作体制，形成南京上下齐抓共管、全社会积极参与的城乡一体化工作机制。从转变机关重城轻乡的观念入手，逐步打破了城乡分割发展的思维定势，树立政府职能部门不仅是城市的职能部门，也是为农村服务的职能部门的理念。具体从机构设置、人员配备、经费安排方面体现城乡一体化发展的需要，如各单位有专门领导分管“三农”工作，有专门处室为“三农”服务，有专门经费扶持“三农”发展。二是改革制约城乡一体化发展的制度。近年来，以建立城乡统一的户口登记制度为契机，积极构建城乡一体化的保障、就业、教育、医疗和公用设施等制度，完善城乡一体化规划建设体制，为顺利推进城乡一体化发展奠定了体制保障。三是构建扶持郊县发展的公共财政运行体系。围绕“多予、少取、放活”的方针，从政策和资金投入两个方面，努力构建扶持郊县发展的公共财政运行体系，切实解决部分民生问题，促进郊县经济的发展，有效提高农民收入水平。

5.建立以城带乡互动发展方式

充分发挥城市资源对郊县的辐射带动作用，增强郊县经济社会发展活力。一是以实施“五个带动”为重点，创新以城带乡的农村建设方式。即在产业经济带动下，建设城乡协调发展、农民生活富裕的新郊县；在城市总体规划带动下，建设城镇布局合理、基础设施齐全的新郊县；在城市公共财政的带动下，建设社会事业配套、保障体系健全的新郊县；在城市综合管理带动下，建设村容村貌整洁、自然环境优美的新郊县；在城市现代文明的带动下，建设生活方式健康、社会安定和谐的新郊县。从1989—1999年，南京市组织了三轮经济薄弱乡镇帮扶工作，采取以城带乡的办法，有力地推动了农村工业化进程。2003年，由8位市领导亲自挂帅组织对8个经济欠发达镇进行帮促。2005年南京市组织157个机关、城区和企事业单位，对“一区两县”开展大规模帮促，目前已经形成了全方位、多层次城乡帮促带动体系。二是以为农村办实事为抓手，坚持投入由各级政府公共财政支付，统筹城乡社会事业发展，促进了郊县经济与社会的协调发展，改变了农村社会事业相对落后的状况。2003—2005年，大力实施新型农村合作医疗等八件实事，取得显著成效；从2006年起，又作出了全面实施农村环境整治工程等新八件实事的决定。经过几年的努力，农村弱势群体生活得到保障，农民“就医难”问题有所缓解，劳动力转移有所加快，农民素质得到提高，农民出行更加方便，农村环境得到有效改善，农村面貌得到较大改变。

6.构筑空间融合的城镇体系

按照“一个疏散、三个集中”的城市发展思路，结合郊县开发区和产业发展的需要，实行板块开发、梯度辐射，积极推进县城和重点中心镇建设，进一步拉开了郊县城镇发展框架，加快了农村与城市之间的空间融合。一是优化城镇空间布局。打破城乡规划分割的格局，实施城乡一体规划，以实现“三城九镇”的战略布局为重点，坚持“布局成组团、城镇上规模”的原则，科学合理地构建资源优化配置、城镇多维发展的空间。逐步建立“新城─重点中心城镇─一般城镇─规划村居民点”四级郊县城镇格局，形成人口、政治、经济、文化的集聚中心。二是适时调整郊县行政区划，为统筹南京生产力布局开辟了新的发展空间。2000年，江宁撤县改区，城市资源迅速融入该区，带动了工业、房地产业和旅游业的迅速升温。2002年，实施了江北行政区划调整，把江浦县与浦口区、六合县与大厂区分别合并成立新的浦口区和六合区，市区面积扩展到4　737平方公里，大大扩展了南京城市建设和发展的空间，为南京市城乡一体化发展构筑了新的平台。三是进行了大规模的撤乡并镇、镇改街道和小村撤并，到2006年底，郊县共有32个街道，39个镇，镇（街）总数比2000年减少11个，而街道数量增加15个，建制村由2002年的1　003个减少到640个，减少了363个，这为城乡之间融合发展奠定了基础。

7.构建基础设施同建共享格局

加大对郊县基础设施建设的投入力度，初步形成了城乡基础设施“一体化”格局。一是共建城乡一体的快速交通网络，城乡道路和交通枢纽建设成效显著，初步形成了城乡快速交通体系，全部建成了主城到郊县的高速公路，其中5个郊区建成了城市化道路。二是实施城市公交向乡村延伸服务，开辟“村村通”线路，在江宁区、浦口区、六合区三新区“村村通”公交线路覆盖率达到100%。三是以小城镇建设为抓手，按照设施共建、资源共享的思路，不断加大城乡水、电、气、热、信息网络等工程项目建设和生态环境建设，7个郊县全部与市区实现了程控电话联网，初步实现了资源、环境、人口与经济的协调发展。通过多年努力，郊县交通、通讯、供电、供水等基础设施等得到了根本改善。

8.建立农民持续增收长效机制

围绕“富农、惠农”这一目标，攻坚克难，多策并举，努力提高农村居民收入水平。一是长效机制＋短平快项目。从政策上给农民创造更多的有利条件，减少农民增收的波动性。同时快上一批投资少、周期短、能迅速推广的增收项目，长短结合，拓展增收空间。对南京2　000元收入以下的10万低收入纯农户，对南京3　000元收入以下的15万低收入纯农户，每年帮促增收1　000元，取得了显著效果。二是就业＋创业。实施“百万农民转移就业、十万农民自主创业”工程，突出培训、就业、维权，使农民的工资待遇性和投资性收入成为农民增收的主要增长点。三是家庭经营＋集体经济。通过全面执行农业补贴政策，发放农民小额贷款，推进高效农业规模化等手段，扶持农户家庭经营，增加土地产出效益。同时，实施强村壮基工程，推进社区集体资产股份制改革、探索土地股份合作制改革，发展新型集体经济，增加农民的财产性收入。四是龙头企业、专业合作经济组织＋农户。建立专项资金，扶持发展一大批规模农业龙头企业和规范的农民专业合作经济组织，健全与农户的利益联结机制，增强带动能力，使农民进入市场的组织程度明显提高。