中国城镇化的历史进程

第二节　中国城镇化的历史进程

关于中国城镇化的历史起点，有学者认为是在新中国成立以后，有人认为是1840年的鸦片战争以后。从客观上讲，我国近代城市化是以近代工商业的出现为标志的。1840年鸦片战争，将中国带进了半殖民的历史，西方列强强迫清政府签订了一系列不平等条约，中国被迫在东部沿海地区和长江、珠江、黑龙江流域对西方列强开通商埠和港口。外国资本家进入中国开工厂，进行殖民贸易，从而形成了以上海为中心，南北沿海、东西沿江的两条贸易港口城镇带和东北、台湾两个城镇密集地区。这些殖民地或半殖民地港口商埠城市的形成，客观上打开了中国长久以来闭关自守的大门，推进了中国近代工商业和城市化的进程。所以，将中国城市化的起点定为鸦片战争以后比较合适，它与中国的工业化和现代化起点是基本相同的。由此可见，中国近代城市化的起点比英国晚了80年。^[1]新中国成立以后，我国城市化进入了一个新的发展时期，可以分为以下四个阶段。

一、恢复和稳步发展阶段（1949～1957年）

新中国成立初期，城镇建设的主要任务是恢复国民经济、医治战争创伤，使原有的城镇尽快地恢复活力。经过三年国民经济恢复和重建，新中国开始了大规模有计划的社会主义工业化建设，城镇建设得到了初步发展。在工业化初步发展阶段，城市建设的主要任务是完成第一个五年计划，特别是在搞好苏联援建的156个项目和694个限额以上项目建设的基础上，大力开展旧城镇改造和新城镇建设。在这一时期，城市发展的主要动力是现代工业，特别是现代重工业的发展。它表现在两个方面：一是建立了许多新型工业城市，如煤炭工业城鸡西、石油工业城玉门、钢铁工业城马鞍山、纺织机械工业城榆次等，都是这个时期建立起来的。二是改造、发展了许多原有工业城市，如鞍山、抚顺等城市的人口很快增至50万人以上，哈尔滨、长春的人口更增加到100万人左右，它们分别进入了大城市和特大城市的行列。到1957年，全国城市发展到176座，比1949年增加41座；1954年，建制镇发展到5402座，比1949年增长约1.7倍；1949～1957年，城镇人口由5765万人增至9949万人，增长了72.5%，人口城镇化率由10.6%提高到15.4%。^[2]

二、“大跃进”及国民经济调整阶段（1957～1965年）

在这个时期，我国城镇化进程也可分为两个小的阶段，即1957～1961年的盲目冒进阶段和1961～1965年的被迫调整阶段。1958年，全国开始了盲目赶超英国的“大跃进”运动，在“左”的思想号召下，全国“市市办工业、县县开工厂”，盲目追求工业化速度，导致工业化脱离农业发展这个基础，农村人口爆发性地涌进城市，城市人口急剧增长，致使我国城市化进入了一个盲目冒进的发展阶段。在这个阶段，我国城市由1957年的176座增至1961年的208座，城市化水平由1957年的15.4%飙升至1960年的19.8%。^[3]由于城镇迅猛发展和城镇人口盲目膨胀，再加上受“重生产、轻生活”、“重工业发展、轻基础设施建设和环境治理”等错误决策的影响，致使许多城镇供水、供电严重不足，排水、防洪标准非常低下，交通、通信条件十分落后，居民住房非常紧张，许多市政设施超负荷运转，表现出过度城市化的特征。1960年后，由于“大跃进”期间经济社会发展的严重失调，以及罕见的自然灾害和国际形势的变化，我国国民经济进入了困难时期。中央政府从1961年下半年开始实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，在城镇建设方面则采取了大规模压缩城镇人口和城市数目、提高设置市镇标准、撤销部分市镇建制等应急措施。1965年，全国城市数目由1961年的208座减少到169座，比1957年还少7座，城镇化水平由1960年高峰期的19.8%下降至1965年的18.0%，比1960年还低1.8个百分点。^[4]

三、城市化停滞及缓慢发展阶段（1966～1978年）

这个时期，我国城镇化的发展也可分为两个小阶段，即1966～1971年“文化大革命”初期的停滞阶段和1971～1978年的缓慢发展阶段。

1966年开始的“文化大革命”使我国国民经济蒙受了巨大损失，对我国城镇化进程造成了严重危害。它对城镇化危害最大的做法表现在以下几个方面：一是撤销城建机构，停止城建工作。“文化大革命”一开始，主管城市规划和建设的机构——国家建委城市规划局和建筑工程部城市建设局就被停止了工作，各城市更撤销了城市规划、建设和管理机构，将工作人员下放，致使城市化工作长期处于无政府状态。二是大量下放城镇人口。据不完全统计，“文化大革命”期间，被动员到农村插队落户的青年约有2000万人，下放的城镇干部、职工及其家属约有1000万人。三是大搞“山、散、洞”式的三线建设。在1966～1971年三线建设高峰时期，全国工厂几乎全部被安排在山沟或山洞里，而且实行厂社（即工厂和公社）结合，要求工厂向农村看齐，消除城乡差别。这样，许多工厂是一个车间一条山沟，根本无法形成像样的城镇。四是基本停止了城镇的设置。从1966年至1970年，全国城市由171座增至176座，仅增加5座；建制镇的设置则处于完全停滞状态。这个阶段的城镇化不仅没有前进，反而有所后退。1966～1971年，全国城镇人口由13045万人增至14711万人，增长了12.8%，而全国总人口由72538万人增至85229万人，增长了17.5%，因而人口城镇化率不仅没有提高，反而由18%降至17.3%。

1971～1976年“文化大革命”中后期和1977～1978年，是我国城镇化的缓慢发展阶段。其中，“文化大革命”后期，国民经济曾一度有所恢复，1976年粉碎“四人帮”后，国民经济更有一定程度的发展。因而，城镇化进程又逐渐恢复了发展势头。这个阶段，全国城市由1970年的176座增至1978年的193座，增加了17座；但建制镇仍继续下降，到1978年仅剩下2173座，比1965年减少了729座。1970～1978年，全国人口城镇化率由17.4%上升至17.9%。显然，这种城镇化发展速度是非常缓慢的。^[5]

四、快速发展阶段（1978年以后）

1978年开始的改革开放，标志着中国城镇化进入了一个新的发展阶段。从改革开放开始，我国城镇化的发展大体上可分为三个时期，即“拨乱反正”和以农村改革为主时期（1978～1984年）、以城市为重点的经济体制改革时期（1985～1992年）和全面建立社会主义市场经济体制时期（1992年以后）。

1978～1984年，“拨乱反正”和农村改革是我国推动城镇化发展的主要动力。通过“拨乱反正”，上山下乡的知识青年和下放农村的干部、职工大批返回城镇，全国共达2000万人。这一时期，我国在农村普遍推行联产承包责任制，极大地解放了农村的劳动生产力，激发了广大农民的劳动热情，农业劳动生产率迅速提高，有效地推动了我国农村城市化进程。从1978年至1984年，我国的城镇化水平由17.9%上升为23.0%，城市数也由1978年的193座增加为1984年的300座。^[6]

1985～1992年，城市体制改革推动了我国城镇化发展。以1984年10月中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》为标志，我国进入了以城市为重点的经济体制改革时期。地方的财政自主权、企业的经营自主权得到扩大，劳动密集型的轻工业、乡镇企业和第三产业发展迅速，城市建设也在加快，这提高了城市吸纳人口的能力，为农村剩余劳动力进城提供了大量的就业岗位，城市对农村劳动力的拉力已经形成。1984年，国务院改革了户籍管理政策，允许农民自带口粮进城务工、经商、落户；同年，国务院又调整了建制镇的标准，批准了乡政府驻地非农业人口在2000人以上均可设立建制镇。1986年，国务院又降低了设市标准，将设市非农业人口的标准由原来的10万人降低为6万人。1985～1992年，全国城市由300座增至517座，增加了217座，年均增加27座；建制镇由7186座增至14539座，增加了7353座；城镇人口由24017万人增至32372万人，增加了8355万人，人口城镇化率由23.0%上升到27.6%。^[7]

以1992年春邓小平南方谈话和同年10月中共召开的十四大为标志，我国进入了全面建立社会主义市场经济体制的新时期。1992年以来，城市基础设施建设和以房地产开发起步的开发区建设成为城镇化的主要动力之一。1992～2010年间，全国城市由517座增至665座，增加了148座，年均增加8座。建制镇由1992年的14539座增至2007年的19249座，增加了4710座，年均增加314座；城镇人口由32372万人增至66557万人，增加34185万人，年均增加2279万人；人口城镇化率由27.6%上升到49.68%，上升了约22个百分点。^[8]1992年至2010年的17年间，尽管经历了1998年通货膨胀和亚洲金融风暴的波折和2008年的国际金融风波，但我国还是经受住了考验，全国国民经济，特别是第二、第三产业仍然得到了一定程度的发展。通过对2008年国际金融风波的深刻认识，中央调整了经济发展思路，以扩大内需作为今后经济发展的一个重要推动力；而城镇化发展在我国扩内需、调结构、保增长的过程中将发挥重要的作用。