“城市病”形成的原因分析

第三节　“城市病”形成的原因分析

城市化是一个集经济、社会、文化和生态四个系统于一体的现代化过程。在这个过程中，如果出现经济社会发展不协调的现象，就会在某些阶段出现“城市病”。所以“城市病”产生的原因，不能单纯地在单一子系统内寻找，必须在城市化发展的阶段性规律和发展的方方面面去寻找。“城市病”发生的共性是由经济、社会、文化、生态发展的不协调造成的，但不同国家的“城市病”有各自的特点。

一、“城市病”是伴随城市化发展而出现的一种必然现象

如前文所述，城市化可分为初级缓慢发展阶段、中级快速发展阶段、高级平稳发展阶段三个阶段，具有“S”形的上升规律。随着城市化的发展，“城市病”呈现倒“U”形的升降规律，它可分为隐性阶段、显性阶段、爆发阶段和康复阶段。

第一，隐性阶段。在城市化的初级缓慢发展阶段，农业经济依然占主导地位，工业发展资金短缺，城市化动力不足，城市规模小、数量少；且城市的经济、社会、文化和生态系统简单，功能比较单一，只能够维持城市化的低速运转。这一阶段“城市病”处于隐性状态。

第二，显性阶段。在城市化的快速发展阶段，农村劳动生产率提高，出现大量的剩余劳动力，农村对城市化的推动力增强；城市工业快速发展，城市经济占主导地位，城市化的拉动力也在增强。在农村“推力”和城市“拉力”的作用下，带动了城市化的快速发展。在这个阶段，城市人口急剧上升，城市数量急剧增加，城市规模急剧扩大，对城市系统和城市功能的需要日益复杂。在此背景下，起步阶段形成的城市系统与功能已越来越不适应需要，以交通拥挤、住房紧张、基础设施严重不足为病症的“城市病”显现出来。同时由于城市管理者仍把精力和目标放在经济建设上，忽视了社会效益和生态效益，因而居民的民生需求无法满足，环境污染日渐严重。

第三，爆发阶段。城市化水平在50%～70%的加速发展阶段，也是城市化的基本实现阶段。这是城市化的一个革命性的阶段，它标志着传统的农村社会开始转变为现代的城市社会。在此阶段中，城市产业结构发生了革命性的转型，城市规模继续扩大，城市数量仍在增加，城市系统与功能由单一化向复杂化和多样化完善、转化。然而，在这一社会性的变革中，政府管理者对城市和人口的管理观念、方式、手段均还停留在传统社会，被管理者的思想、观念、行为方式等也基本上习惯于传统的管理方式。从城市发展的效益来看，由于整个社会的经济实力还不强大，且全社会的目标都集中在经济效益上。在此阶段人们尚不愿意付出一定的经济效益代价来实现必要的生态效益和社会效益，管理者管理资源和环境的宏观能力十分脆弱，他们面对许多新问题束手无策，被管理者则面对管理者的治理无方而无可奈何，由此双方往往发生激烈冲突，从而使“城市病”全面爆发。

第四，康复阶段，即城市化的完成阶段。城市化水平达到70%以上，第三产业便成为它的主要后续动力，主要表现为内涵提高，即城市现代化。随着城市功能的完善，城市系统开始进入良性循环。同时由于城市化水平高，使得大中小各类城市协调发展，地区间的不平衡状况大大缓解，城市间的交流日益频繁，从而增强了城市的辐射力，人口不再向大城市和特大城市积聚，城镇的空间形态逐步形成相互交叉渗透的网状结构，城乡之间的界限完全消除。正是由于城市系统的良性循环和城乡界限的消除，从而使“城市病”得以康复。^[18]

二、“城市病”是由城乡差距和城市结构体系不完善造成的

“城市病”会影响城市发展的质量和城市化的完善程度，其改善却依赖于当地政府对经济事务的宏观调控能力和社会公共事务的治理能力。而当前我国正处于社会经济的转型期，受体制、机制等种种因素的约束，不少大中城市的“城市病”得不到有效、及时的治理，并有蔓延之势。^[19]

一是城乡差距过大。农村居民向大城市迁移、西部居民向东部大城市迁移是我国改革开放以来两大移民走向。这是由城乡发展差距、东西部发展差距所导致的。相对于第二、第三产业而言，农业是一个比较利益较低的弱质产业，要受到市场和自然因素的双重限制。由于受比较利益的驱动，农业内部的资本、劳动力等生产要素，必然要在非农部门外在拉力和农业部门内在推力的双重作用下，流向非农部门。早在17世纪中叶，英国古典政治经济学创始人威廉·佩第在分析英国、荷兰等地农业、工业和商业活动时就明确指出，由于不同产业间比较利益的差别，将驱使劳动力从农业部门流向非农部门。在我国，城乡之间除了产业之间的差异，还有居民收入、社会事业发展和文化生活方面的差异，如城市拥有比农村更好、更多的基础设施和社会保障、公共卫生服务体系，拥有从基础教育到高等教育较为完备的教育系统和舒适的工作条件及丰富多彩的文化生活等。由于我国的城市化没有能够自然地走向城乡一体化，城乡之间没有能够实现高度的融合，城乡的资源没有实现自由流动，导致城乡差距越来越大。按照比较利益的原则，农村的居民会自然而然地为追求更高的收入和更好的生活而涌向大城市。

二是城市内部空间结构不合理。空间布局，是决定城市发展潜力和发展持续性的重要因素。它包括两个方面，一是城市自身内部的空间布局，二是城市所处区域体系的空间布局。而城市自身内部的空间布局是通过城市规划来完成的。合理的规划和空间结构不仅可以改善城市环境，有利于可持续发展，还可以扩大城市容量，有利于人口、经济的增长。然而，长期以来，我国城市管理者对城市规划的作用认识不够，规划意识差，导致规划滞后于城市建设，如建造房屋随心所欲，不报自建、随意乱建、先建后办、边建边办、建毕不办的现象时有发生。即使有些城市管理者认识到规划的重要性，但由于缺乏经验，特别是缺乏科学发展的理念，规划时更多考虑的是经济效益，忽视社会效益和生态效益，注重短期效益，忽视长远效益。另外，在国内某些城市暂时有了科学的规划，但在规划实施的过程中，行政干预、人为影响的现象比较普遍，从而肢解了城市规划集中统一的管理权，削弱了规划的权威性。“规划服从于建设”、“建设指导规划”、“换一届政府换一张规划”、“规划赶不上变化”的现象时有发生，因而规划的指导和调控效能发挥不出来，一些地方的城市建设处于无序状态。由于缺乏统一的规划，我国城市地下管网大体有给水、污水、雨水、通信、供电、供热、供气等七种管线，管理者对它们不能同时规划、同步施工，而且管线所属单位按各自所需，分阶段、分路段挖路施工，使得城市道路经常“开膛破肚”，这既影响了城市的整体形象，给市民生活带来极大不便，又浪费大量建设资金。从全国范围看，在城市的区域规划上，没有合理进行产业布局，资本密集型、技术密集型产业集中在大城市，劳动密集型产业也集中在大城市，而且大城市周围没有卫星城来分担自身的压力。

三是城市外部空间体系不完善。城市体系，是指在一定区域范围内，以中心城市为核心，各种不同性质、规模和类型的城市相互联系、相互作用的城市群体组织，或是在一定地域范围内，相互关联、起各种职能作用的不同等级城镇的空间布局总况。它是区域社会经济发展到一定阶段的产物，是城市带动区域最有效的组织形式。^[20]从空间结构来看，如果一个地区的城市体系发育比较成熟，大中小不同阶层、等级和空间网络分布结构比较合理，各城市相互依存、各司其职，彼此之间的福利差异比较小，就不易产生“城市病”。^[21]相反的情况是，城市体系发育不成熟，特大城市功能高度集中，而周边中小城镇的功能很不健全。从推动经济发展和提高经济效益方面来看，特大城市有许多优势。也正因如此，人、财、物等生产力要素不断向特大城市聚集，导致其规模越来越大，各种“城市病”难免随之产生。目前我国的城市化出现了明显的大城市化特点，在城市发展战略上没有及时作出结构的调整，总是摊大饼式地不断进行扩张。

在20世纪90年代中期以前，我国城市化发展政策是“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。这一政策方针抑制了内陆一些大城市的发展，但东部沿海一些大城市凭着得天独厚的自然条件和市场经济的推动实现了优先发展。2000年之后，我国对城市化发展方针作了调整，将上述政策改为“大中小城市和中小城镇协调发展”。但由于大城市早已积聚了政治、经济、科技、文化等方面的资源，产业规模大，现代化程度高，吸纳就业人口的数量多，基础设施相对完善，所以吸引着全国各地各方面的人才和劳动力资源蜂拥而至；而众多小城市和小城镇却缺乏有力的产业支撑，经济发展动力不足，基础设施落后，公共服务缺乏，聚集人口的功能明显不足。在我国，合理的城市体系是以大城市或特大城市为核心，周围的中小城市以不同的距离围绕大城市或特大城市呈环状集中分布，它们的发展和职能特点依赖于大城市和特大城市的发展。这种城市体系的发展，着重要解决的问题是控制大城市和特大城市市区的规模，发展副中心城市，以分散大城市和特大城市的功能，使人口向中小城市分流，减少大城市、特大城市的压力和“城市病”的产生。

三、盲目追求经济增长，难免出现“城市病”

改革开放以来，“发展是硬道理”的理念加速地促进了经济增长，让我国综合国力得到很大提升，人民的生活得到翻天覆地的改善。但我们的城市发展是否就是为了经济增长，为了GDP（国内生产总值）？“当前在我国的城市规划和城市管理领域，理想和现实最大的矛盾就是资源承载力与‘唯GDP论’的冲突”^[22]。长期以来，GDP是我国评价考核城市发展的重要指标，也是考核城市管理者工作成绩的重要指标；“唯GDP论”会直接导致城市发展走上规模扩张之路。城市的规模已经成为一些地方政府显示政绩的亮点。如果城市无限地蔓延开发下去，每一个城市都往外扩张，“饼”会摊得越来越大。这种方式虽然不是导致“城市病”的唯一因素，但是肯定对加速“城市病”起到很大的作用。

城市有两个基本功能，一个是经济功能，另一个则是生活功能。如果过分看重经济功能，那所有的行为都是围绕GDP，怎么赚钱怎么做。在一味单纯追求发展的前提下，城市的生活功能就会被忽视。迅速扩大的城市规模导致基本农田逐年减少，房子越建越多。我国有很多城市就是这么做的，为了招商引资，不惜一切代价。在一些城市，面对污染企业的存在而当地政府疏于管理，其主要原因就是这些企业是当地政府的纳税大户，能带动GDP的增长。实际上，经济的发展是为了改善居民的生活；但如果过分强调经济发展，居民的生活质量同样要受到影响。

四、制度建设滞后于城镇化发展，导致“城市病”发生

西方新制度经济学派认为，现实的人是在由现实的制度所赋予的制度约束中从事社会经济活动的，土地、劳动和资本这些要素在有了制度时才得以发挥功能；经济增长的关键在于制度因素，有效的制度安排能够促进经济增长和发展，无效的制度安排则会抑制甚至阻碍经济的增长和发展；在技术不变的条件下，通过制度创新（变迁）同样可以大大促进经济发展。^[23]城市化作为伴随社会经济增长和结构变迁而出现的社会现象，同样与制度安排及其变迁密切相关。合理的政策或制度安排会促进城市化的发展，如果缺乏有效率的或提供不利于生产要素聚集的制度安排，则会阻滞城市化的正常发展。

从新中国成立以后到改革开放以前，我国严格的户籍制度、劳动就业制度、粮食供应制度、住房医疗及其他福利制度限制了农村人口向城市的自由流动，造成城市与农村长期处于分割状态，客观地看，阻碍了城市化的进程。目前，国家正在进行一系列有利于城市化的制度改革，但影响城市化发展的根本制度——户籍制度还没有完全改变，导致进城农民处于“半城市化”状态。所谓的“半城市化”，是我国城市化进程中的一种特有现象，即农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态。其表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城市社会。城市化的完整的含义应该是农业人口转为非农人口，以让进城就业的农民在城市定居，并享有城市居民所享有的一切，他们不应该是身份上属于农民，职业上属于工人，也不应该是地域上属于城镇，职业上还是农民，更不应该是大规模、长期化、一代接一代地流动就业。在我国，农民工及其家庭成员的“半城市化”，与户籍制度及附着于它之上的一系列社会福利和公共服务安排密切相关。这种城乡分割的户籍制度形成于计划经济时代，它产生了“城乡二元结构”：在城市捆绑了养老、医保、教育、就业、住房等利益，在农村捆绑着宅基地、承包地、林权、林业用地等利益。解决这一问题的根本出路就是要逐步创造条件，通过持续的城市化和包括户籍制度在内的相关制度的改革，消除“城乡二元结构”，努力实现城乡基本公共服务均等化，创造城乡经济社会发展一体化的新格局。

五、忽视对生态环境的保护，导致“城市病”出现

城镇化是在工业化的基础上产生、发展的，而工业化是以对自然资源的大量消耗为前提的。因此，随着工业化和城镇化进程的加快，对自然资源的过度开发就成为一个非常突出的世界性问题，从而带来了对生态环境的严重破坏。如对土地和森林资源的过度开发和破坏，对淡水资源的严重污染和浪费，城市噪音和空气污染日益泛滥，人口过度拥挤带来交通、住宅等问题。因此，如何适度地开发自然资源，实现城市化与生态环境保护协调一致，是一个世界性的难题。

20世纪70年代，在西方发达国家出现了逆城市化现象。它是指城市市区人口向郊区迁移，大城市人口向卫星城迁移。造成逆城市化的原因主要是：大城市城区人口过于密集、就业困难、环境恶化、地价房租昂贵、生活质量下降，引起居民向环境优美、地价房租便宜的郊区或卫星城迁移。^[24]近两年来，在我国出现逃离“北上广”等的现象，一些年轻的群体在北京、上海、广州等一线城市打拼数年后，重新选择到二、三线城市发展，实际上是他们对高房价、高污染、低收入、交通拥堵的大城市和特大城市的抛弃，另谋出路，所以带有逆城市化的性质；而北京等特大城市出现了一些城里人在工作之余或退休后到郊区租赁农庄小院、享受城外郊区新鲜空气的田园生活的现象，也是逆城市化的表现。适度的健康的城市化必须保持人类生产生活方式与城市环境承载力之间的协调关系。

改革开放以来，我国经济取得了迅速发展，城市化的进程较快，但经济增长方式还没有完全实现由粗放型到集约型的转变。在城市化进程中，政府相关行政职能部门缺乏科学发展观，忽视城镇的发展规律，超越经济发展阶段和资源承受能力，提出不切实际的城市发展目标；在城市发展中，只注重经济的发展和GDP的增长，忽视环境保护。还有一些城市管理者为了自己任期内的政绩和局部的利益，不惜牺牲环境效益，对城市资源进行过度开发，制造形象工程、政绩工程，引起快速发展的经济与有限的资源两者之间的矛盾，从而导致环境污染严重、生态恶化、资源短缺，国家为此将付出巨大的城市化成本，城市的可持续发展难以为继。

20世纪末，西方国家在70年代出现的逆城市化现象并没有持续下去，各地城市管理者加大了对城市环境的治理和产业结构的调整力度。随着城市建设的发展、公共交通的完善、环境治理水平的提高、汽车燃油成本的上升等，特别是金融部门和高端服务业的迅速增长，使得作为金融中心的大城市增加了大量的就业机会；此外，由于信息产业、高技术产业和知识密集型产业的发展，给拥有这些产业的大城市注入了新的活力，从郊区返回城市成为一些发达国家居民生活的新潮流。我国城市化发展正在经历“城市病”爆发时期，只要认识到环境保护的重要性并进行有效的治理，也会很快遏制“城市病”的蔓延，使大城市和特大城市再次成为人们的宜居之地。