城镇化快速发展与耕地面积减少

第一节　城镇化快速发展与耕地面积减少

城镇化是国家经济社会发展的内在要求。城镇数量的增加和城市规模的扩大需要占用土地，包括一部分耕地。

一、城镇化快速发展导致耕地面积减少

以不到世界10%的耕地面积，养活着世界22%的人口，这是我国的基本国情。我国土地资源的特点可以概括为“三少”：一是人均耕地少。2010年，全国耕地面积仅约为18.26亿亩，比1997年减少了1.23亿亩，人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到现在的1.38亩，仅为世界平均水平的40%。二是优质耕地少。我国的耕地质量总体偏差，中低产田面积约占耕地总面积的67%，且水土流失、土地沙化、土壤退化和污染等问题严重。三是后备耕地资源少。我国宜耕地后备资源匮乏，可开垦成耕地的荒地不足7000万亩，与城镇化进程中耕地快速被占用的情形相比，耕地后备资源明显不足。^[1]

通常来讲，我国耕地资源的变化主要有三个方面的原因：第一，人口增加。人口的不断增多，必然导致对住宅用地、交通用地、基础设施用地、公共设施用地的需求。第二，城镇化发展。城镇数量的增多和城镇规模的扩张必然导致城市周边的农用地，特别是耕地转变为城市建设用地。第三，经济利益驱动。一般情况下，城市的工业用地是农用地效益的10倍以上，商业用地是耕地利用效益的20倍以上。^[2]比较效益的差异诱使耕地向非农地转化。

城镇化的目标是实现农村人口向城市的转移，并为进城农民提供生活和工作场所，最终将其转变为城镇人口。实现这个目标有两条途径：一是建设新城市；二是改造老城市，即对原有城镇调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大，都需要占用相应的土地，包括一部分耕地，甚至是优质耕地。一些地方政府为了加快城镇化，大量占用平原平坝良田建设城市、集镇和村庄，形成了所谓的“平地建城，农田上山”的奇怪现象。按人口计算，我国城市化率从1978年的17%上升到2010年的47%，提高了30多个百分点；城镇人口从1977年的不足1.7亿增长到2010年的接近6.4亿，增加了4.7亿（如果按人口自然增长率推算，其中最多7000万人是原有城镇人口自然增长的结果，其余4亿人都是从农村转移到城镇的农业人口）。我国城镇化快速发展，是以占用大量农地扩大城镇面积的外延式方式为途径，导致耕地总量逐步减少。当然，耕地总面积的减少有诸多因素，但城镇化的快速发展占主导地位。据统计，我国城镇扩张占用耕地的比例一般在50%～80%，部分城市甚至达到90%。^[3]中国科学院地理科学与资源研究所对我国145座城市进行的调查研究显示，全国大中城市建设用地总体扩展速度很快，占用耕地的比例也很大，平均达70.0%左右。^[4]

据国土资源部部长徐绍史介绍，“十一五”以来，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，而每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口达50%以上。“十二五”时期，随着工业化、城镇化的加快推进，建设用地供求矛盾还将进一步加大。

二、为了确保国家粮食安全，制定18亿亩耕地红线

1994年9月，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗发表长达141页的《谁来养活中国——来自一个小行星的醒世报告》，描述了中国日益严重的水资源短缺，高速的工业化进程对农田的大量侵蚀、破坏现象。在他看来，由于人口的增长，1990～2030年，中国一方面面临着粮食需求增长85%，另一方面是粮食生产减少20%，于是造成3.36亿吨的粮食产需缺口，即到2030年，中国国内粮食生产只能满足需求的42.5%，其余的部分要依赖进口解决。在我国国内，也有学者认为，中国的粮食完全可以依靠进口，因为全球的粮食供应充足；与大多数商品一样，全球粮食供求的总形势也是由需求决定产量，即有多少需求就能生产出多少粮食；如果我国国内粮食供应不足，完全可以从国际市场获得。毫无疑问，我国将来肯定有外汇支付能力大量进口粮食，但问题是是否有其他国家能够足额提供。莱斯特·布朗给出的答案是否定的，他认为：“事实是没有一个国家，或者没有一组国家可增加其出口潜力去更多地填补中国潜在粮食短缺的一小部分。”最后他得出结论，到21世纪初，中国为了养活10多亿人口，可能要从国外进口大量粮食，这可能引起世界粮价的上涨，将对世界的粮食产生重大影响。

工业化、城镇化的快速发展以及大量占用耕地，触发了我们对粮食安全的担忧。从中长期来看，我国粮食供给状况不容乐观。2010年9月，国家发改委负责人在向全国人大常委会作国家粮食安全工作情况的报告时表示，当前我国粮食安全面临五大问题，其中一个重要的问题是粮食产需缺口扩大，到2020年，全国粮食需求总量达11450亿千克。按照粮食自给率95%来测算，到时全国粮食综合生产能力需要达到10800亿千克以上。显然，我国粮食实际需求与粮食产出存在着较大差距。^[5]从国家安全战略考虑，中国不能完全依赖进口粮食。世界政治和军事风云变化莫测，仍有不少国家对正在崛起的中国虎视眈眈。如果中国粮食完全依赖进口，一旦与其他国家有了政治或军事摩擦，只要敌对国家切断我国粮食进口的渠道，中国人吃饭就成问题，中国就难免受制于人。

为了应对粮食危机，我国采取了保证粮食自给自足的安全策略。要保证粮食自给自足，就需要保有一定数量的耕地。根据各种指标综合预测，实现中国粮食基本自给的耕地面积，最低就是18亿亩。早在2005年春天，温家宝同志在十届全国人大三次会议上作《政府工作报告》时，就宣布“18亿亩耕地红线”是基于政府工作的“硬任务”，也是基于土地工作越来越严峻的形势。2006年，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次明确提出，18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。2007年，温家宝同志在《政府工作报告》指出，节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，绝不能犯任何错误，以免遗祸子孙后代。2008年10月，国务院发布了《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，这份《纲要》指出，规划期内要严格控制建设用地，确保全国耕地保有量2010年保持在18.18亿亩，并将18亿亩耕地红线延长至2020年，提出2020年全国耕地保有量为18.05亿亩的目标。

三、18亿亩耕地红线的战略意义

18亿亩耕地红线的制定，除了基于国家粮食安全的考虑，也对我国经济社会发展具有重要的战略意义。

一是守住18亿亩耕地，有利于促进经济增长方式的转变。实践证明，以资源约束促进经济增长方式的转变，是实现经济可持续发展的有效途径。严格保护耕地，实施土地用途管制制度，强化土地供给的刚性，可以有效抑制建设占用土地过度的需求，促进形成节约集约用地的“倒逼机制”，促使经济发展方式向节约集约型转变。

二是守住18亿亩耕地，是保持农村社会稳定的需要。耕地是农业最基础的生产资料，发展农业和农村经济，要依靠耕地；如果耕地过量减少，就会动摇农业和农村经济发展的基础。从社会稳定的角度来看，我国有8亿多农民，耕地是他们最基本的社会保障。如果耕地快速减少，很多农民失去了耕地，又没有稳定的就业途径和稳定的社会保障，将会让他们陷入“种田无地，就业无岗，低保无份”的困境，就会引发一系列的社会问题，甚至影响国家的稳定。

三是守住18亿亩耕地，有利于保住生态环境建设成果。耕地不仅具有生产功能，还具有显著的生态和景观功能。最近一段时期，为了改善我国的生态环境，减少土地沙化、水土流失现象，生态建设还要占用一部分耕地。因此，严格保护耕地，可以减少土地过度开发带来的生态问题，保住生态环境建设成果的稳定。

随着我国工业化和城镇化进程的加快，土地需求持续扩大。在相当长时期内，全国都将面临土地供需矛盾尖锐的现实挑战。而坚持世界最严耕地保护制度，严守18亿亩耕地这一粮食安全警戒线，成为中国城镇化发展过程中的必然选择。因此，城镇化发展必须在耕地红线的约束下，走中国特色的发展道路。