完善监管体制

一、 完善监管体制

首先是建立健全“各级政府负总责、相关部门负专责、企业负首责”的监管责任体系。把食品安全监管列为地方党政主要领导实绩考核重点之一，严格实行“一票否决制”。各相关职能部门在政府主导下，彻底厘清监管范畴和责任边界，做到“权随事设、责随事定、人随事走”，使所有的监管对象、监管事项、监管段落等无一遗漏地纳入相关专业部门的监管责任中。在制度设计上，不能出现“三不管”的食品安全问题“根据地”。同时，企业要确实担负起保证食品安全的首要责任。把企业的食品安全责任与企业的“身家性命”牢牢地捆绑在一起，用高昂的违法成本，让任何一家企业都不敢以身试法。各级政府应把食品安全纳入重要议事日程，列入年度目标责任考核体系。县级以上地方政府设立食品安全（协调）委员会，并明确办事机构。同时，完善食安委例会工作协商、定期信息通报、案件举报与协查责任追究等制度，将传统科层式的工作流程转换为扁平化的政策协调，有效解决政出多门、职责不清和相互推诿的分段监管弊端。一些地方在食品安全监管综合协调中形成了“政府主导、食安办牵头、部门各负其责、乡镇协管、村级报告、企业第一责任”的模式，值得总结和借鉴。

当务之急是加快食品安全顶层设计。食品业态千变万化，食品安全工作千头万绪，应尽快填补相关领域的法律空白。国家应站在顶层设计和总体规划的高度，加强对地方的宏观指导和政策协调。中央有关部门尽快出台规章，规范实践中出现的新型监管手段，如约谈、“区域限入”、食品安全信息网络发布等，从而指导地方监管部门开展工作。 在地方层面，各地要进一步加强和创新社会管理，侧重法律、体制、能力建设。省级人大常委会通过立法明确对食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管职责分工，解决“多头执法”和“边界不清”的问题。目前，上海等地已经通过人大立法明确了各部门对食品生产经营“五小”的监管职责。从某种意义上说，体制问题对于监管绩效的影响最大。因此，完善监管体制不是应该，而是必须。

第二，探索建立扁平化监管体制，实行“条块结合、以块为主、重在基层”的监管体制。监管力量的分布应当呈现“正三角形”形态，监管力量全面向基层倾斜。在基层的生产和市场一线，建立与监管对象、监管事项相对应的扁平化监管网络，切实落实办事机构、人员、经费、装备和职权、责任，使监管责任指向具体，真正使监管能力建设从基层抓起、在一线生成。

有必要把食品安全工作纳入社区建设和管理。食品安全的重心和薄弱环节在基层。要确保城乡社区食品安全“网底”不破，必须强化基层食品安全管理和服务力度，将政府在农业、卫生、工商等方面的职能下沉到街道和乡镇，探索建立基层食品安全管理和服务综合平台。首先要教育重点人群，号召中小学生自觉抵制学校周边的“五毛钱”食品，引导家庭主妇选购正规农贸市场和大型超市的农副产品。其次是关注特殊群体，尤其低收入群体和流动人口的食品安全，加大价格补贴和食品安全知识普及力度，继续推进完善社会救助保障标准与物价上涨的联动机制。再有是整治关键区域，城中村、城乡结合部是食品违法犯罪易发多发地带，必须充分调动监管执法资源，严格规范这些地区食品小作坊、小餐饮、小摊贩的生产经营行为。笔者曾多次到基层调研，专门关注社区村民委员会内设的食品药品安全监管室。基层的同志告诉我，农村面临的食品安全问题集中在流通环节，比如一些边远山区商品流动慢，小店贩卖过期食品。照理说，农村居民可以向镇工商所或者县区食品监管部门投诉来解决问题，但由于其对食品安全的专业知识并不了解，有时候发送一些不太准确的信息，因此村里面设这么一个办公室作为“守门员”来甄别信息，主要是收集村民的食品安全投诉举报信息，汇总核实后及时将信息传递给有关部门。这一方面有助于收集基层食品安全信息，另一方面能够提高监管部门的工作效率。

第三，进一步理顺中央和地方关系，合理划分事权。国家层面，主要负责顶层设计，集中力量解决政策法律法规体系建设、监管体制机制设计、国家标准制定、监督“监管者”和长效机制建设，以及相关财力、技术保障等。应当进一步扩大“块块”管理职权，地方政府全权负责地方食品监管工作，使地方政府监管的职权明确、责任压实，变“条条”的单个积极性为“块块”的多个积极性。

与之相关的是地方政府之间的合作。食品安全风险具有空间上的跨地域流动性，简而言之，就是甲地生产的食品，通过乙地的经营企业，到丙地销售并发生食品安全事件，我们熟知的阜阳奶粉事件、海南“毒豇豆”事件都具有该特征。由于风险的“成本外溢”效应，个别地方在保护主义和机会主义心理下，忽视了区域间合作。对此，应通过区域联防机制解决监管边界不清的问题，消除管控“死角”。泛珠三角九省区食品药品监管合作联席会议在这方面做了有益探索，其通过“区域合作项目工作小组”的形式，共同应对跨省区的食品药品风险，取得了一定成效。京津冀三地启动跨区域的餐饮服务食品安全事故卫生应急处置协查联动机制，建立协同调查机制，明确事故调查以可疑责任单位所在地的监督管理部门为主，发病人员所在地监督管理部门协助的原则，必要时两地或三地可共同召开专家评定会，双方或三方应进行资料交换。

第四，探索单一部门分类监管改革试点。在国家层面，将“食安办”与食药监管局合并，组建实体性专门工作机构，直属国务院管理。同时，选择一些省市及部分地市实施监管体制改革试点，以一个部门为主建立权威、综合、高效的分类监管机制，整合资源、归并职能，减少环节、延长链条，彻底解决职责交叉、职能分治、重复监管和责任不清、监管缺位等问题，形成全程覆盖的监管格局。地方政府通过机构改革加快建立食品安全综合执法队伍，实现各环节全程监管和“无缝”执法。

由于历史的原因，我国公共安全领域基本形成了“1+1+N”的工作格局，也就是一个委员会统筹，一个办公室协调，多个部门具体负责。加之改革开放以来公共安全管理体制多次变迁，政出多门、职能交叉的问题较为普遍。比如社会治安综合治理、安全生产、应急管理都是如此，食品安全也同样，现在各级政府有食安委，下设食安办，卫生、食药、工商或经贸部门负责综合协调，各个监管部门各负其责。体制不好改，可以先改机制。近来，北京市公安局成立食品药品案件侦查支队，辽宁省公安厅成立食品药品犯罪侦查总队，湖南省长沙市公安局成立食品安全执法大队，这些经验值得总结。