城乡二元结构与倾向城市的城市化政策

第一节　城乡二元结构与倾向城市的城市化政策

国家的宏观经济政策和国家发展战略能对一国的收入分配产生重要影响，城乡二元结构与倾向城市的城市化政策就是一个很明显的例证。中国“城乡二元结构”的存在是由计划经济时期优先发展重工业战略和城乡分割的户籍管理制度的实施共同形成的。在计划经济时期，经济资源向城市重化工业集中，农产品剪刀差价格也支持工业建设，削弱了农业自身的积累；资本密集型的重化工业限制了劳动力需求的增长，户籍制度阻碍了农村劳动力的转移和人口的流动，为城市重化工业的发展创造了条件。改革开放后，农村存在大量劳动力剩余，而城市的劳动密集型产业恰好缺乏大量的廉价劳动力，此时严重限制资本、技术、人才流动的城乡二元结构与市场经济平等、自愿、竞争的特性格格不入，已经成为制约我国城市化进程、产业结构调整、经济发展的一个重要方面，大幅降低了市场机制配置资源的效率，城乡资源分布越发不均等，农村和农民处于相对弱势，城乡收入差距悬殊。

一、限制人口流动的户籍制度

从世界各国的经验来看，发达国家有一条最基本的原则，就是在一个国家内部，劳动力是可以自由流动的。世界银行曾经做过各个国家跨国比较研究，结果表明世界上所有到现在得以实现地区间、城乡间收入差距缩小的国家，无一例外都是通过劳动力自由充分流动实现的。在我国，有不少学者通过统计发现城乡收入分配差距对全国居民收入不均等的影响高于地区收入分配差距的影响^[1]，而造成我国城乡二元结构最根本的原因恰恰就是限制人口流动的、城乡分割的户籍制度。

1958年以来，我国一直实行着严格的户籍管制制度。这种制度把国民严格地分成城镇居民和农村居民两大社会阶层。虽然户籍制度在特定时期具备一定的合理性，为我国的重工业发展战略创造了条件，但随着经济的快速发展以及城市化和工业化进程的加快，“农村人”和“城里人”这个鸿沟的负面作用日益显现并扩大，一方面限制了劳动力要素的自由流动，不利于农村剩余劳动力的转移，也使得中国的城市化水平滞后于经济发展和工业化的进程；另一方面，“农村人”和“城里人”的不同标签严格区分了两者所享有的各方面权益，在劳动就业、社会保障^[2]、义务教育、公共服务和权益保护等方面，农民和市民所享有的权益甚至存在着天壤之别。这种权益和福利的差别在城乡之间建立了一种在政治、经济、文化社会基础上的全方位不平等，导致了我国农村发展的后天不足，造成农村劳动者收入偏低，城乡居民收入差距悬殊。

在现行户籍制度的约束和劳动力流动的激励下，产生了“农民工”这个职业身份与社会身份错位的特定产物。农民工是中国经济转型时期人口流动的特有现象。劳动者的工资和社会福利，本质上就是劳动力生产要素价格，农民工劳动价格低廉的根源就在于劳动力市场被户籍制度人为分割为城镇就业者和农村就业者的二元结构。进城打工的农民工在各方面受到的都是歧视性待遇，他们被迫接受低工资、同工不同酬，同时城市住房费用非常高，阻止了农民工的家属整体迁移。^[3]虽然近几年来户籍管理制度有所松动，城市门槛降低了，许多城市也开始准许“农转非”并在一定程度上放开了户籍“准入政策”，但其中有不少政策却增加了农民工定居城市的经济成本和风险，如有的城市要求农民工必须购买当地住房，有的用工单位对农民工的科学文化素质要求很高等，这就减弱了城市化对缩小城乡收入差距的积极作用。与户籍制度紧密联系的社会保障体系也难以覆盖到农民工身上，由此形成了类似于信贷配给的“保障配给”——身份门槛使最需要社会保障的低收入的农民工反而得不到保障。可以说，正是由于户籍制度的存在使得中国暂时性的劳动力转移替代了永久性的人口迁移，虽然农民工的规模在扩大，城乡收入分配差距并没有缩小，反而在加大。^[4]

需要注意的是，户籍制度的存在不仅造成了城乡间的收入差距，而且也扩大了地区收入差距。由于我国内地比沿海城市的农村居民多，所以户籍制度加剧了内地与沿海的人均地区收入差距。另外，户籍制度还扩大了城市内部的收入差距，因为有些城市的高收入行业明确规定需要有本市户籍的劳动者才得以进入，不同市地户籍背后的公共福利则更是千差万别。

二、倾向城市的城市化政策

二元经济结构在很大程度上支持了倾向城市的城市化政策，农村劳动力进城务工极大地推动了我国的城市化速度，弥补了城市建设劳动力不足，降低了土地城市化的成本。

从世界各国城市化运动的内在规律看，城市化水平越低的国家或地区，城市化速度就越快。我国的城市化也基本符合这一规律，20世纪90年代的城市化率速度以平均每年1.5%的水平进行，进入2000年以后，基本上是以年均1%的速度向前推进。我国的城市化水平从1978年的17.92%，提高到1988年的25.81%，再到1998年的33.35%、2008年的45.68%，以及目前的50%以上。联合国开发计划署（UNDP）2010年发布的《中国人类发展报告》认为，中国在未来20年将有约4亿人口从农村转移到城市。在整个改革开放期间，我国人口结构的变动趋势，是劳动年龄人口总量增长快于依赖型的人口，从而保证了充足的劳动力供给和高储蓄率，这种人口红利对我国的城市化进程起到了推波助澜的作用。

但我国的城市化模式是在政府的过度干预下进行的，尽管城市人口占全部人口的比重一直在上升，能够在一定程度上反映城市化的发展，但在城市常住人口的增量中，有三分之二是持农业户籍的被统计在城市人口名目下的人口数量。所以从某种程度上讲，制度及政策因素在人口的流动与迁徙过程中成为左右城市化质量的关键性变量。计划经济时期实行的偏向于城市和重化工业的政策具有严重的历史延续性和路径依赖，工业部门劳动生产率得到了较大幅度的提高，而农业生产仍然采用传统的耕作经营方式，农业发展停滞、生产率低下，财政资金的使用又过度倾向于城市，造成了城乡之间发展机遇的不平衡。虽然农村家庭联产承包责任制的推行改变了原有的集体的、不利于发挥农民生产积极性的合作制，极大地提高了农村劳动生产率^[5]，但是我国对农产品的收购价格较低，而以农产品为主的家庭经营收入是农民收入的最主要来源，所以农民增收依然困难，农民收入与城市居民收入之间的差距也就越来越大。近几年来，一些城乡结合部的地区，在其城市化推进比较快的地方，各个村镇之间、居民之间的收入差距也有明显拉大的趋势。总的来说，倾向城市的政策为城市带来了比农村更多的发展机遇，城市居民所拥有的资源禀赋和生产要素都远远优于农村，城乡收入差距扩大。

三、浅度人口城市化

新中国成立之初为将农村的积累输入城市、优先发展重工业，我国建立了一套包括统购统销、户籍制度、就业制度在内的二元经济体制，在后来的改革和经济发展过程中出现了农民工，使我国的传统城乡二元结构松动，并形成了城市居民、农民工和农村居民三个社会群体，是一种“三元”社会结构。农民工虽然居住在城内，但没有城市户口，也不享有市民所拥有的福利和公共服务，所以不能称之为普通意义上的市民，这就形成了中国独特的“夹生饭”式的浅度人口城市化现象。目前游走于城市与农村之间的非城市户籍流动人口的规模已超过2亿，他们由于制度及政策的约束而难以真正市民化，造成城市内部非合理的社会分层。

农民工现已成为城市经济发展不可或缺的劳动力供给来源，非农产业对农民工的需求已成为常态，而农民工目前却是我国最大的弱势群体之一。首先，在政治方面，农民工做的是工人的工作，但却未能得到应有的工人身份，其自身的民主权利难以得到保障；其次，在经济方面，农民工与城镇里的正式工人之间存在不同程度的同工不同酬、同工不同时、同工不同权等现象，农民工与企业之间的非正式契约也使得农民工自身的劳动权益难以得到保障；再次，在社会方面，农民工难以获得城镇居民的户籍，而且这种户籍认定不会因农民工在某一个城市打工和居住了多年而改变，其各种社会保障权益也就难以得到保障缺失；最后，在文化教育方面，农民工自身及其子女的教育权利难以得到保障，农民工子女所接受的义务教育的质量也往往低于市民子女。正是由于农民工在工资福利方面所享受到待遇远远低于市民，所以这种浅度人口城市化非常不稳定，因为在丧失工作机会的情况下，原本的农民工很容易返乡务农，重新成为农民，形成农民工回流。除了农民工回流以外，浅度人口城市化还导致了许多社会问题，比如春运、留守人员等问题。

浅度人口城市化不符合以人为本的科学发展观，更不是和谐社会。在以农民工为主要推动力的城市常住人口增长的同时，农民工依然没有在城市中永久居住的预期，在仅能维持基本生存的收入水平上，农民工要成为真正意义上的城镇人口，恐怕是不太可能的，我国的城市化进程就会因此而受阻。^[6]学者们提出了一些解决浅度城市化问题的建议，如盛来运（2010）^[7]认为农民工城市化的难点不是户籍问题，而是住房问题，必须通过建造大量面向农民工的廉租房来避免贫民窟现象；蔡昉（2010）^[8]认为公共服务均等化能促进户籍改革，并能在一定程度上解决浅度人口城市化问题。中国经济研究与咨询项目组更是在为我国“十二五”规划提供建议时，高度认同城市化将成为未来我国经济的新增长点，但需将人口城市化摆在比土地城市化更重要的地位，并实现公共服务均等化，以减少户籍本身多附带的福利差异，这也正是新城镇化政策的精髓所在。只要解决了浅度人口城市化问题，就能使农民工真正地市民化，农民工也就不用再回乡过年或者种田，也就不会再有农民工问题，城镇的劳动力需求也可以趋于稳定。农民工市民化后，农民工这一社会群体就会消失，以人口城市化为目标的城镇化就能彻底实现。