制度不完善与收入分配

第三节　制度不完善与收入分配

一、土地增值收益的分配和使用与城乡收入差异

之所以存在地区非均等化的基本公共服务，主要原因就是地区用于公共服务的资金存在着很大差异。从我国地方政府对土地财政依赖的现实来看，土地的增值收益是地方政府的重要收入来源，而各地区的土地增值收益差距较大，这就直接影响了政府所能提供的公共服务的数量与质量。

我国的土地归国家所有，不像一些西方国家那样实行的是土地私有化制度，但在我国征收土地是可以的。我国土地征收政策一直是70年，但一开始时土地价格很低，在长期的发展过程中，尤其是改革开放以来，土地在一步一步涨价，尤其是近十几年间，土地涨价非常迅速，而最初出让土地的人却得不到任何后续的土地增值收益。另外，我国在土地涨价归公方面存在着较多问题。在我国，土地增值收益通过土地拍卖和批租的程序获得，这本身并没有什么问题，因为土地招拍挂的模式能有效地把土地配置到最需要它的人或单位手中。如果把土地批租后所获得的收益用来提供全国居民的公共服务、增建廉租房、补贴低收入阶层，那么确实能起到缩小居民收入或生活水平差距的作用。但是土地的增值收益并没有被主要用于这些方面，也没有按照对土地增值的贡献来进行分配，以至于为城市建设及土地增值作出过巨大贡献的农民工们并没能从城市土地增值收益中获得缩小自身与市民待遇鸿沟的机会。现在，绝大部分地区的土地增值收益都变成了地方政府的收益和本地拥有户籍者的收益，这样就加剧了我国的居民收入及福利差距。

二、土地承包经营权自由流转与收入分配

虽然家庭联产承包责任制在提高农民的劳动积极性上发挥了巨大的作用、加快了农村的市场化进程，但也存在着一些缺陷，尤其是承包制不利于中国的农业经营走出平均分配农地的分散化、细碎化小农经营模式。但从发达国家的农业发展规律和前景来看，只有农业经营规模的扩大才能提高农业机械设备的使用频率和效率，从而大幅提高农业的劳动生产率，而以中国农村的现状来说，不对土地承包制进行改革就难以实现农业的现代化。为解决这一问题，农村的进一步土地改革——土地承包经营权的自由流转出现了。

近些年的农村发展已经奠定了土地承包经营权自由流转的条件，当农民全家迁入城中务工时就难以顾及农业生产，耕地抛荒现象出现，从而就为土地流转提供了条件。^[11]随着改革开放的深入进行，农业收入占农户家庭总收入的比例在不断减少，农户对承包地的依附性减弱，土地流转与非农产业的发展水平呈现出正相关，农村乡镇企业的兴起吸收了大量的农村剩余劳动力，若一个农民家庭中缺乏从事农业的劳动力，土地就容易被闲置。^[12]针对土地的闲置问题，农村已开始出现自发性的农地流转行为，有些农民就在不改变土地承包关系的前提下自愿将承包地经营权流转出去，还有些农民因人多地少或为实现规模经营而有偿经营他人的土地。为弥补承包制的缺陷和顺应农村发展的实际需要，2008年中共十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”另外，相关的法律改革使得土地承包经营权具备了物权性质，为土地承包经营权的自由流转在法律制度上扫除了障碍。如以前的土地承包经营权具有债权属性，而《物权法》将土地承包经营权明确规定为物权，这就意味着农民享有对土地的绝对支配和收益权，排除了法律上农村土地的名义所有人如村集体对土地的任意干预。

土地承包经营权的自由流转有利于吸引社会资金的投入，解决农业开发的资金短缺问题，并有利于产生更多的农业科研试验基地和农业示范园来培育新品种，在广大农村引进新技术、实现机械化种植，推进农业科技的创新和应用。所以，多种形式的土地有偿流转能将土地资源逐步集中到有能力、有资金、有市场的种养大户手中，能更合理、更科学地配置土地、人力、资本、技术等资源，能促进农村社会的进一步分工和农业现代化的发展。

三、不完善的土地流转制度及其效应

虽然土地承包经营权自由流转的条件已基本具备，但农村土地流转制度不完善，限制了农民的持续增收，城乡居民的收入差距难以缩小。

首先，土地的产权不明晰、不完全。从产权理论来说，任何市场交易都是以产权明晰为前提的，既然目前土地产权不清，那么也就不可能出现真正意义上的、规范化的土地市场交易，也难以形成较高的生产效率所要求的适度规模经营局面。土地流转的内容也不完整，农户仅仅是将使用权进行转让，土地流转的资源优化配置作用就受到影响。尽管法律规定农村土地属于村农民集体所有，但在共同所有制的安排下，农民其实并不真正拥有对集体土地的处分权，这就导致产权残缺，从而降低了农户的农地交易价格并提升了农地交易成本，最终减弱了农户的农地需求和供给。^[13]所以即使再度延长土地使用权、明确土地使用权可买卖，以家庭联产承包责任制为主要内容的土地集体公有制也不可能从根本上真正实现土地承包经营权的自由流转。

其次，土地承包经营权具有浓厚的人身依附特点，当承包经营者丧失某种身份时，其原本拥有的承包经营权也随之丧失，这就导致土地承包经营权缺乏稳定性。比如按照《土地承包法》的规定，在承包期内，全家迁入城市并转为非农业户口的承包方应将承包的耕地交回发包方；对结婚或离婚后能在新居住地取得承包地的农村妇女，发包方应收回其原承包地。

再次，从各地的探索实践来看，土地流转并不规范。目前来说，统一规范的土地流转市场还远未形成，中介组织比较匮乏，土地流转信息的传播渠道不通畅，并且不少农户既不遵循一定的程序来进行土地流转，也未履行必要的手续，而只是通过一些口头协议来私下进行，所以普遍缺乏真正的流转合同来规范双方的权利和义务，使土地流转的隐患和纠纷较多。^[14]另外，很多农民由于受传统思想束缚，缺乏流转土地承包经营权的意识。“帕金斯认为即使有某种机会农民也不会轻易的出卖他们的土地，土地的经营权对农民而言还有积累财富的作用，并能作为遗产留给后代。”^[15]还有一些农民不愿转让土地是因为其进城务工并不稳定，随时有可能返乡务农，所以需要留有土地的承包经营权以应对失业。

最后，在实际操作过程中，国家对土地承包经营权的转让实行了比较严格的限制，农民转让土地承包经营权需经发包方同意，且只允许有稳定的非农职业或稳定的收入来源的承包方将全部或部分土地承包经营权转让，土地的受让方还必须是从事农业生产经营的农户，而不能是法人或其他组织，甚至也将从事农业生产的法人或组织排除在外。还有一些法律明确规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，所以也在一定程度上降低了农民转让土地承包经营权的积极性。

以上的诸多障碍阻碍了目前土地承包经营权的自由流转。“从市场供求角度来看，农地承包经营权市场流转取决于有效的农地需求和农地供给”^[16]，但目前的土地流转缺乏市场机制的调节，所以未能很好地体现资源的配置效率。从我国的经济发展来看，只有真正使土地承包经营权成为农民的财产权并促进土地的自由流转，才能增强农民的购买能力，才能有效地扩大内需，推进农村的土地规模经营并实现大范围的农业现代化，所以需要进一步去完善相关的农村土地制度。