找准扶贫攻坚结合点

扶贫攻坚是一项庞大的系统工程；从产业领域角度，涉及工业、农业、服务业等，从牵扯部门看，既包括中央和省级政府的综合部门和各个职能部门，也包括市、县级各个职能部门；从体制机制角度考虑，各级政府部门既要按照常规的行政管理体制和机制运行，也要在的运行机制上有所创新。如何进行体制机制的创新呢？按照省委书记王三运讲话精神，当前和今后扶贫攻坚在体制机制方面，要以以下四个领域作为结合点。

一、建立扶贫攻坚与县域经济同步发展的体制机制

县域经济是区域经济的重要板块，其发展的路径为集中力量，使县域内具有发展基础、发展前景的优势产业形成增长极和产业集群，而扶贫攻坚的侧重点是解决贫困群众当期和未来的生计和发展问题，但县域经济的本质仍然是民生经济，目的是富民强县，这与扶贫开发的终极目标是一直的。并且，如果离开了县域经济的发展，扶贫工作也难以取得长期可持续的效果。因此，将扶贫开发与县域经济发展有机结合起来，既是解决贫困区贫困人口的一个重要思路，也完全符合中央提出的“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的精神。

前些年，在“GDP考核棒”的指挥下，如何尽快发展县域经济是县级党委和政府的主攻点，因此在县域内政治乃至经济权力和资源的分配方面，都是以如何发展县域经济为首要的，典型的表现为：一是从县级党委和政府主要领导的配置角度，党委、政府的“一把手”和主要领导主抓县域经济；扶贫工作往往由党委和政府领导中的副手承担；二是从政府职能的分工来说，县级政府的财政、发改委、城建、土地等占有经济资源较多的强势部门的工作焦点是发展县域经济，扶贫攻坚主要由占有经济资源较少、相对弱势的县扶贫办等部门承担；三是经济资源的分配方面，主要财政、土地和城建等相关经济资源的大部分集中于县域经济发展领域，而扶贫领域投入的资源所占比例很小，仅从每年的县级政府财政预算即可看出这种状况；四是从运行机制方面，整个县域内凡涉及县域经济发展的所有项目都可以得到快捷、有序的执行，各部门之间的协调机制也畅通无阻；而扶贫领域的部分协调和运行效率相对较低；五是地方政府向上级争取项目方面，对县域经济发展的项目争取的力度要大于扶贫项目；六是在对部门和乡镇领导的考评方面，经济发展是最重要指标，而扶贫指标则居于次要位置。为了实现扶贫攻坚的目标，必须建立扶贫攻坚与县域经济同步发展体制机制。

（一）调整县级党委和政府主要领导的工作职能配置

针对贫困地区县域的实际，可以考虑县党委和政府一把手共同主抓“扶贫攻坚”和“发展县域经济”这两件事，或者形成党委一把手主抓“扶贫攻坚”、政府一把手主抓“县域经济”的职能配置。县委常委和政府的主要成员在日常中切实减少务虚工作，以包干的形式，分别承担“县域经济”和“扶贫攻坚”的具体任务，正如王三运书记所要求的：“党委政府的主要精力要真正集中”、做到“四个体现、四个经常”，“党政一把手亲自抓、负总责”^[39]。

（二）调整县乡（镇）级政府职能部门的职能定位

扶贫不是扶贫办一个部门的事，县级党委和政府各职能部门，特别是掌握较多经济资源的相对强势部门要形成发展县域经济与扶贫攻坚同等重要的理念，在职能定位方面将二者作为同样的职能目标。可以考虑在县级各职能部门确立发展县域经济与扶贫攻坚的双目标体系，在乡镇一级确立扶贫攻坚为第一要务的目标体系，解决政府部门职能定位带来的重视程度不够、措施不得力、效果不明显等一系列问题。

（三）调整经济资源的分配

要将发展县域经济和扶贫攻坚对资源的需求纳入同等重要位置，按照需求—供给均衡的原则，在发展县域经济与扶贫攻坚这两个领域均衡分配经济资源。具体可以考虑：一是按照二者均衡的原则制定县级财政预算，并严格执行；二是在发展县域经济相关的土地出让、基础设施建设、园区建设、项目立项（配套）等领域制定的优惠政策要与县内扶贫攻坚战略相结合。特别是在一些成长迅速、发展前景良好的领域，制定吸纳贫困区劳动力就业、引导贫困区人员参与上下游及关联产业经营的优惠政策。

（四）改善运行机制

逐步建立由县级党政一把手负责、县扶贫办牵头、县级党政职能部门、各贫困乡镇为成员单位的扶贫攻坚沟通协调机制。特别是要确立由各相关部门的一把手为具体联络人和参与人，形成目标（扶贫攻坚和发展县域经济）——问题——解决方案——反馈激励的运行机制，确保及时妥善地解决有关问题（具体见下图）。

图4一1　扶贫攻坚与发展县域经济联动运行机制

（五）调整干部考评指标体系

王三运书记在全省精准扶贫精准脱贫工作会议上的重要讲话中明确指出：“考核是‘指挥棒’，干部也是最核心的要素，必须鲜明树立‘干得好受表彰奖励、干得不好受警示惩戒’的正确导向，严格兑现奖励，使各级各方面真正把心思放在扶贫上，把精力用在扶贫上，把成效体现在扶贫上”。为了实现这个考核目标，在“1+17”精准扶贫配套文件中，省委组织部和省扶贫办联合出台了一套五个一级指标、十八个二级指标实绩考核体系^[40]，见表4-9。

由上表可以看出，这次制定的指标体系特点有三：一是扶贫工作的绩效占据的权重非常大，占全部考核指标的40%，充分体现了省委省政府对扶贫工作的高度重视；二是指标体系的设置非常务实，多数三级指标能够用具体的数量来衡量其实际成效；三是实现了扶贫、县域经济发展、党建、“双联”、作风建设和制度建设的有机结合。

为有效实施该绩效评价体系，还需解决三个问题：一是部分三级指标仍需进一步细化、量化，如主要目标、基本保障和产业培育中的一些指标较为模糊、没有具体量化；二是多数三级指标的基数没有确定，可能会导致具体执行中难以准确衡量；三是没有体现各地区的差异，特别是对贫困程度不同、发展条件不同的地区的基数和增长率没有具体确定。鉴于此，为提高该指标体系的可操作性、客观性、准确性和公正性，还需深入研究，制定出切合各地实际情况的、有差异性的细化的指标体系。

表4-9　全省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核体系

二、扶贫攻坚与新型城镇化联动机制

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（中发〔2014〕4号）中明确指出：城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。城镇化总体上有利于集约节约利用土地，为发展现代农业腾出宝贵空间。随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。城镇经济实力提升，会进一步增强以工促农、以城带乡能力，加快农村经济社会发展。进一步认为：城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。加快城镇化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调。

为了顺利实施新型城镇化，国家有关部门已经出台了一系列支持政策：一是完善财政转移支付制度。按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素。依托信息化管理手段，逐步完善城镇基本公共服务补贴办法。二是完善地方税体系。培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力。加快房地产税立法并适时推进改革。加快资源税改革，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。推动环境保护费改税。三是建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

新型城镇化对解决贫困地区的贫困问题具有显著的效果，其作用机理见下图。

图4-2　新型城镇化改善贫困状况的作用机理

注：本图参考了李松志绘制的图形（李松志.高原贫困山区不同类型小城镇成长机制与调控对策—以云南高原凤庆县为例.建设与管理，2014）

因此，新型城镇化对甘肃的贫困地区的脱贫是一个难得的机遇。为了有效利用这一机遇，应该建立扶贫攻坚与新型城镇化联动机制，以发挥政策叠加效应，使扶贫成效更加显著。一是建立扶贫攻坚与新型城镇化联动的组织保障体系。可以参照本节第一部分的思路，考虑组成县（市、区）党政主要领导为第一责任人，县直相关部门及其一把手为成员的非常设组织，负责扶贫攻坚与新型城镇化同步进行有关事宜。二是建立扶贫攻坚与新型城镇化联动的运行机制。首先由规划和扶贫办牵头，会同发改委、城建、农业、林业和工业等职能部门制定详细的扶贫攻坚与新型城镇化同步进行的规划方案；其次，组建由相关职能部门为成员单位的联席会议成员问题解决机制，以问题为导向，解决实际运行中的问题。三是建立扶贫攻坚与新型城镇化联动的绩效评价体系。可以参照本节第一部分的绩效评价体系，详细制定扶贫攻坚与新型城镇化同步进行成效的相关指标、权重、考核标准及激励措施。

三、扶贫攻坚与“双联”深度融合机制

为了加快改变农村贫困面貌，从2012年起，甘肃省委省政府倡导在全省开展以“单位联系贫困村、干部联系特困户”为主要内容的联村联户为民富民行动，动员省市县乡四级政府和国企40万名干部，全省组织省、市、县、乡四级机关40多万名干部，吸引省内外社会力量和各界人士积极参与这项前所未有的大行动，全省8万多名人大代表、1万多名政协委员、离退休老干部、商会、非公经济组织、个体工商户、社会团体、致富能人、宗教界人士主动参与双联行动，动员209家省外单位与我省61个县的贫困村结对帮扶，联系58个贫困县、8790个贫困村，选派2234名机关优秀年轻干部到村任职等措施，建立了贫困地区与大中城市、贫困农户与党员干部、技术人员、企业家等各界人士的有效联系；采用融资担保、小额信贷、劳动力技能培训和输转等各类政策手段帮助贫困地区农民脱贫致富；有效组织各类财政金融资源，改善贫困地区基础设施条件，取得了很大成就：一是全省共有14427个单位联系15558个行政村、408454名党员干部结对帮扶670656个贫困户，农民人均纯收入保持两位数的快速增长，10个县区实现整体脱贫，3874个行政村摘掉了贫困帽子，全省累计减少贫困人口430万人。二是投入农民技能培训资金10亿元，培训农民334万人次，有效地增强了帮扶地区的内生动力。三是全省累计新修乡村公路5.4万公里，村道硬化率提高了16.84个百分点，农村自来水入户率提高了20.87个百分点，解决农户通电9.47万户，累计改造农村危房62.36万户，修建农村养老院1132个。贫困村吃水、行路、住房、看病、上学等基础条件在短期内发生了历史性的变化。四是为金融支持“三农”、开发服务产品搭建了平台，也为破解贫困地区农村贷款难、贷款贵的普遍性难题创造了条件。通过建立担保体系，开发双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款、国开行基础设施建设贷款，扩大农民资金互助社、妇女小额担保贷款、农耕文明贷款、易地扶贫搬迁农户建房贷款，引进中和农信贷款，初步形成了服务支持贫困地区加快发展的金融服务保障体系，撬动了更多金融资金投向农村、投向贫困地区，有效破解了制约农村发展的资金瓶颈，为解决农村发展金融服务不足这一普遍性难题，趟出了路子，创造了经验，以双联惠农贷款为代表的金融扶贫已成为全国的知名品牌。共投入产业培育资金344亿元，累计发放各类涉农贷款1016.24亿元，其中双联惠农贷款152.92亿元，受益人口达730.36万人。

2015年2月，在省委省政府组织召开的“双联”工作会上，省委省政府提出了继续深化拓展“双联行动”和“1236”扶贫攻坚行动，为甘肃迈入全面小康奠定基础，2015年甘肃将再减贫100万人的奋斗目标。为此，省委提出了以下几个抓手：一是实现“八个全覆盖”：①实现小额信贷业务全覆盖。全面落实好贷款优惠政策，扩大农业银行财政贴息贷款、妇女小额贴息贷款、贫困村互助资金信贷规模，大胆探索组建村镇银行、小贷公司和农民资金互助社等新型金融机构，支持国有商业银行在农村增设网点，创新金融产品，改善金融服务，推出各类小型、合规、安全、便捷的融资方式，努力使所有想贷款的农户都能得到低息、便捷的贷款。②实现融资担保服务全覆盖。组织、协调、指导各类担保公司管理、运营好担保基金，为缓解农民贷款难问题提供担保支持。③实现贫困家庭劳动力技能培训全覆盖。整合培训经费和资源，把短期培训和中长期培训结合起来，力争用两年时间使每一个有受训意愿的贫困户劳动者都能得到免费培训，使受训的劳动者都能得到职业技能鉴定证书和学历证书，使取得证书的每个劳动者都能掌握一门致富技能。④实现贫困家庭劳动力输转全覆盖。健全劳务输转服务体系，打响甘肃劳务品牌，扩大劳务输出规模，使每个有外出务工意愿的贫困家庭至少有一人能在外务工就业。⑤实现乡村公路建设全覆盖。对照全面建设小康社会有关标准，加强规划，统筹兼顾，分步实施，力争用2到3年时间实现贫困村道路畅通。⑥实现公共卫生室、文化活动室全覆盖。力争用4到5年时间使所有贫困村都有标准的卫生室，同时有计划地招录医学专业学生到村服务，实行新招录医务人员到村卫生室工作一年的制度。并以多种方式，用3年时间使每个贫困村都建立起文化活动室。⑦实现“两委”办公服务场所全覆盖。用以奖代补等形式，力争用两年时间使每个贫困村都有“两委”办公服务场所。另外，统筹考虑村“两委”办公场所、文化、体育、卫生等服务设施的规划和建设，实现共建共用、资源共享，有条件的力争一次性建成综合性村民服务活动中心。⑧实现村级商贸综合服务社全覆盖。集中在贫困村实施“万村千乡”工程项目，力争2015年内实现全覆盖。要逐步把村级农资产品、日用消费品销售，以及电信、邮政、信息服务等纳入综合服务社，使农民所需的服务都能够有效提供。省供销社要配合做好综合服务社业务拓展工作。二是办好“五件实事”：①加强村级基层组织建设。结合正在开展的先锋引领等行动，重点抓好村支部书记选配和农村党员发展、村“两委”作用有效发挥和建章立制等工作，着力解决好农村“两委”软弱涣散问题。②加大农村危房改造力度。争取中央加大对我省农村危房改造支持力度，省级财政相应予以配套，逐年分步实施，力争3年内使特困户的危房全部得到改造。③推进闲置土地合理有偿流转。加快农村土地确权颁证，健全规范土地流转办法和程序，加强土地流转中介服务，帮助土地流转供需双方衔接，促进农业规模化经营。④关心村内孤寡老人的生活和留守儿童的健康成长。抓好孤寡老人养老院建设和关爱留守儿童工作。依托学校、文化室等公共设施，借助社会力量和公共资源，依靠志愿者队伍，组织引导村民之间互帮互助，改变农村老人、儿童孤独无助的状况。⑤为贫困村0～3岁的儿童捐赠营养包。摸清相关儿童底数，联村单位负责筹资，力争2015年内就全面落实，确保贫困户的儿童健康成长。

为了如期实现“八个全覆盖”、完成“五件实事”，省委又进一步提出“要按照缺什么补什么的原则，首先解决“没有”的问题。在工作计划、项目资金安排上，要首先考虑群众需求最迫切的事情，依据当地群众需求程度、村“两委”班子能力强弱，以及联村单位的积极性来排出轻重缓急。总之就是要体现行动快的早安排、干得好的多扶持的原则，建立起激励机制。在全面实施好这些共性工作任务的同时，鼓励支持各联村单位、联户干部发挥各自的特长和优势，主动作为，尽力为群众多办得民心、暖人心的实事和好事，帮助解决一些特殊困难和问题。三是进一步创新“双联”工作机制：①实现“扶智”与“扶志”机制有机结合。“扶智”，即通过提高贫困农牧民的致富能力，帮助贫困农牧民学习实用的科学知识和技能，这是帮助贫困农牧民脱贫致富的有效途径。针对不少贫困地区的农户“安贫乐道”思想仍然较为普遍的现状，改变“贫困文化”，在智力扶贫的同时，引导贫困地区的农民开拓眼界、改变思想，激励贫困农户形成改变贫困面貌的斗志。②借助外力和激发内力的有机结合。在“双联”行动中，各个“双联”单位不仅充分挖掘自身的优势和资源帮助联系村的农牧民脱贫致富，更重要的是“授之以渔”，开拓农户的思路，建立一套激励农牧民通过自己辛勤的劳动和发挥自身的聪明才智脱贫致富的模式，实现以内生脱贫奋斗为主，外力为辅的良好机制。四是持续扶持和培养农村经济组织：①鼓励组建农村经济组织。按照党的十八届三中全会决议公报的精神，放开农村经济组织的登记、注册条件，凡具备一定人力、物力和财力的农户，鼓励其自发建立一定规模、一定发展方向的经济合作组织，如各类专业合作社、互助组等，使其成为农村致富的领头羊。②制定扶持农村经济组织措施。政府通过财政、金融乃至项目方面的倾斜，给予农村经济组织扶持，有条件的地方可以考虑通过政府牵线搭桥，使农村经济组织与大中城市的企业、大专院校等科研部门建立长期的联系机制，为农村经济组织提供技术、经营等方面的指导和帮助；更要考虑帮助它们与东部沿海地区的相关组织建立合作机制，借助东部地区农村经济组织的经验和市场渠道，帮助本地农村经济组织成长壮大。

“双联”行动在目的和措施方面与此次省委省政府制定“1+17”扶贫攻坚行动是一致的，但二者也有一定的差异，“双联”行动的特点集中体现在：一是“双联”主体多元，既有省市县乡各级政府职能部门，也有大量的省内外各类企业、科研单位和其他非政府类组织参与；二是“双联”行动既有由上到下、由城至乡、由外至内的资金流和项目流，也有双向的信息流；三是指标体系的设置和绩效考评约束较弱。因此，将扶贫攻坚行动与“双联”行动深度融合，发挥二者的优势，肯定会发挥更好的作用。

（一）建立二者融合的组织机制

截至目前，“1+17”扶贫攻坚行动的实施主体仍然是省内各级政府的职能部门，“双联”行动的主体为省内外各级政府、各类企事业单位及非政府组织，应该考虑在各贫困县（市、区）成立一个组织机构，协调省内外各扶贫单位、“双联”单位在本县（市、区）的统一行动，减少由于信息不完全所导致的经济损失和效率损失。

（二）整合各类资源

按照统一部署、一致行动、分门别类的原则，建立一个隶属党政主要领导的资源管理组织，或者按照行业性质，如道路、电力、电信、教育、农田水利、卫生、文化、社保、环境整治等，归口到县直各职能部门，有效整合进入本县（市、区）的、来自中央各部委、省上各厅局、市上各局委办以及各兄弟省（市）、对口帮扶省（市）资金、项目、金融、智力、技术和信息等各类资源，优化配置，最大限度地节约资源，发挥各类资源的规模效应，最大限度地改善贫困区的面貌。

（三）建立统一的绩效评价体系

尽管自2012年以来，省委省政府出台了一些激励各“双联”单位的措施，但由于各“双联”单位性质、掌握的资源及人员构成均有很大的差异，所形成的绩效评价体系量化指标很少，致使评价效果对“双联”行动缺乏硬约束。为进一步提升“双联”工作的绩效，可以考虑将各“双联”单位资源投入数量、重视程度、扶贫的实际成效等各类指标纳入“1+17”实施方案制定的绩效评价体系；对各“双联”单位中的省内企事业单位的领导干部的评价，也应该参照此次扶贫攻坚措施中提出的方法进行激励。