农民工问题与中国发展道路的选择

很多年来，农民工问题给中国政府带来了无穷的经济、社会甚至政治上的压力。一旦遇到经济不景气，这种压力就会变得非常明显、具体。这同时也说明了解决农民工问题的政治紧迫性。但从所出台或者所讨论的举措来看，很多带有头痛医头、脚痛医脚的性质。就是说，这些政策是用来应付农民工问题的，而并没有长远的眼光，要从根本上来解决农民工问题。在农民工问题上，中国现在的趋向实质上是要把目前的二元社会转变成三元社会，即在现有城乡差异之上再附加一个非工非农的社会群体，就是农民工的制度化。

如何解决农民工问题？对付眼前的问题和危机当然也重要，但更重要的是要把这个问题放在中国社会发展的远景中去考量。如果像现在这样下去，中国社会势必变成三元社会。这个三元社会要比过去的二元社会还要难治理，从而为巨大的社会动乱埋下制度性隐患。另外一个选择就是废除农民工制度，有计划、渐进地通过城乡整合向一元化社会发展。

正义的社会必须是开放的社会

农民工是中国户籍制度的产物。今天我们所看到的户籍制度在中国历史上并不存在。历史上，尽管中国是个农业社会，但人口具有高度的流动性。这里指的不仅仅是人口的区域流动性，更重要的是社会分层意义上的流动。中国传统中没有西方那样的阶级概念，更没有印度那样的身份等级概念，个人可以依靠自己的能力和努力向上流动。今天的户籍制度是1949年新中国成立之后特定历史的产物，是政策的产物。

这段历史已经过去了，很难、也没有必要再去追究谁的政策责任了。但这个制度未来如何发展，则是一个必须加以严肃考量的问题。改革开放以后的第一代农民工还可以说得过去，他们本身是农民，因为农村改革，他们从农业人口中分化出来了，这是历史的必然。但是今天，第二代农民工开始逐渐成为主体，并且第三代也开始处于成长阶段。除了“农民工”这个人为的身份，他们和城市居民没有任何实质性的区别。

一个正义公正的社会不会是绝对平均的或者毫无城乡差别的社会（到今天，这些还是停留在空想阶段），但必须是开放的社会，也就是说，社会必须是包容性的而非排他性的。农民工制度的存在，不管有怎样的历史和现实的原因，都表明中国社会在很多方面仍然具有排他性质。

排他性社会意味着什么？就是说在一个社会中，一个社会群体（往往是强势社会群体）的生活品质的提高或者维持，一方面必须依赖于另一个社会群体（往往是弱势社会群体）的贡献，但另一方面又同时排挤后者的进入，阻止后者来分享前者的生活品质，并且社会群体之间的界限往往是通过各种制度化途径来划定的。在人类历史上，这种排他性的社会在很多国家的各个阶段都存在过。尽管人类已经进入了后现代社会，但社会的排他性往往会通过不同形式保存下来。

中国存在的排他性的农民工制度安排既违背人本原则，也违背生产力解放原则。再进一步说，这样的社会绝非和谐社会，而是会充满各种各样的冲突，甚至包含有潜在的革命因素。废除农民工制度就是要保持中国社会的开放性，也就是说，如何对待农民工关乎中国社会的发展方向，是朝开放社会发展还是倒退为一个封闭社会。

逐步城市化来消化农业人口

农民工问题也关乎中国经济制度的发展方向。工业化和城市化是一对孪生姐妹，同时工业化和城市化也为城乡一体化提供了巨大无比的动力。从农业分化出来的农民工流入城市具有高度的自发性，政府可以利用这种自发机制，在满足工业化需要的同时，消化从农业中分化出来的剩余劳动力。自改革开放以来，通过工业化和城市化来推动经济发展，已成为中国各方面的共识。当然，城市化不能仅仅理解为大城市化，建设中小城市群更符合中国的现实。实际上，上世纪末中国政府提出西部开发政策时，就有专家建议通过建设中等城市群的办法来发展西部。这个建议在今天和今后仍然有效。城市化还是消化农业人口的最有效途径。农民工（尤其是第二和第三代）转变成城市居民，就会给各种服务业的发展提供人力资源。

在农业剩余劳动力流向城市的过程或者城市化过程中，中国的户籍制度本来可以发挥积极的作用，就是说，这个既定制度使得政府可以有计划地来推进城市化，从而避免类似一些国家的盲目的人口流动。如墨西哥和印度等国家，由于政府没有能力控制人口流动，大量人口进入城市，尤其是大城市，从而造成了城市贫民窟。在那里，尽管农民进了城，但他们的权利同样得不到保障。可惜的是，中国的制度优势没有发挥出来，因为各级政府本来就没有意识和政策来消化农业人口，户籍制度只被用来维持和巩固现存制度。

农村本身的问题，尤其是这些年来成为政府重点的“三农”问题的解决，最终也依赖于农村人口的减少。例如，2008年提出的土地流转政策。如果农业人口不能减少，土地如何流转？土地流转的核心并不是土地本身，当城市没有能力吸收消化农业人口的时候，土地如何流转？只有当多数农民流转出去之后，土地才能流转。从政治上说，在城市能够吸收足够多的农民工之前，土地流转会是很危险的。另一方面，也只有在大部分农业人口流出去之后，农业本身的工业化才有可能，剩余的农业人口也才有机会通过规模生产提高生活水准。

人口过度分散不会有品质服务

农民工问题如何解决更关乎政府改革的方向。通过这些年的实践，政府改革的方向应当已经明确，那就是政府必须负责提供必需的公共服务，即成为服务型政府。但任何公共服务，如果是要可持续的，就必须具有一定的规模。公共服务如医疗卫生、社会保障、学校、娱乐等的提供，必须有足够多的人口。一个数百人甚至数千人的乡镇很难提供高质量的医疗、学校教育服务或者维持一个电影院，但一个数十万人的中等城市就可以。不达到一定的人口，公共服务就不可持续。因此历史地看，公共服务也一般出现在城市。中国政府要转变成服务型政府，就必须包括农村人口。但是要对过度分散的农村人口提供品质服务并不现实，因为成本极高，很难维持。这就需要通过城市化来进行，也就是说，政府可以通过农村人口的城市化来达到本身的转型。自然，如果能够把广大的农村人口纳入公共服务范畴，政府更可以获得巨大的政治支持力量。

从这些方面来看，尽管农民工问题的出现和严峻化在眼前给政府带来了非常大的压力，但从长远来看，这不是一个负担，而是一个巨大的契机。如何把压力转变成契机，一是取决于领导层有关中国发展的大思路，二是取决于如何制定有效的措施并加以落实。