从横向来看,权力过程交织着多个主体的多种相互作用。从授权与被授权的角度来看,有授权主体和权力行使主体;从权力的行使与监督的角度来看,有权力行使主体与监督主体;从权力的作用和服务的角度来看,有作用对象和服务对象之分。这些不同的主体在权力过程中的三个重要功能(授权、监督、服务)中所发挥的作用既有同位现象,也存在着错位现象。
1、授权主体与权力行使主体 授权主体是把权力授予权力行使主体的人(或群体),权力行使主体是权力的行使者。事实上,权力行使主体有广义和狭义之分。从理论上讲,权力应该属于人民,因而广义的权力行使主体是人民,特别是人民当家作主的社会主义国家就更应该是如此。但是,由于多种因素的制约,权力的分配在任何时候都不是平均的,也就是说,人们在行使权力时总会受到这样或那样的条件的制约,因而总是有的人权多、权大,有的人权少、权小。为保证社会运转的高效率,对某一具体的社会事务的决定不可能人人参与,而总是把权力赋予某些符合权力限定要求的人,由他们来代表人民行使权力。这些人,就是狭义的权力行使主体。
同样的道理,授权主体也有广义和狭义之分。从广义上看,授权主体所授之权是人民给的,而授权本身也是一种权力,这种权力同样是人民给的。可见广义的授权主体也应该是人民。但是,具体到某一权力的授予又总是由具体的人来实施的,这种具体实施授权行为的人就可以看作是狭义的授权主体。
从对授权主体和权力行使主体的分析中可以看出,授权主体和权力行使主体所授予和行使的权力都是人民给的,应该是同位的。也就是说,从理论上讲,广义的权力行使主体——人民和广义的授权主体——人民是完全一致的、同位的。谁有授权之权,谁就可以享受权力带来的服务,换言之,权力应为授权主体服务。因而,在社会主义国家,任何权力都是人民的,都是人民授予的,都应为人民服务。狭义的权力行使主体——权力行使者也理所当然地应该用自己所掌之权全心全意为人民服务。但是,在现实生活中授权主体和权力行使主体在对权力服务方向的认识上并不总是同位的,而是经常地发生着错位现象。诚然,权力行使主体的权力是人民授予的,理应为人民服务。然而,对权力的授予又总是通过具体的人来实施的,这样,从形式上看,仿佛权力行使主体的权力是授权者给的,而不是通过民主选举由人民给的,加之各种机制不健全,就容易使权力行使主体把自己所掌握的权力用来为授权者个人或授权群体服务,而不是全心全意为人民服务。这种现象,我们称之为权力行使主体确定服务对象上的错位现象。
授权主体与权力行使主体错位的现象在权力行使过程中大量发生。这种现象的实质在于对权力来源问题的不正确理解和对权力不规范的操作。在社会主义国家,真正的权力授予者是人民。人民授予某些“信得过”的人来行使权力的授予权。行使权力授予权的人又把对各种社会事务的管理权授予“靠得住”的人——狭义的权力行使主体。权力行使主体着实应该忠实地用自己手中之权管理好社会事务,服务人民,造福社会。然而,由于有些人看不到权力的来源,即看不到权力最终属于人民,在权力行使主体期望权力稳固,甚至谋求权力扩展的时候,必然是只注意为授予自己之权的人服务,这就导致了权力服务的错位现象,以致于权钱交易、买官卖官等腐败现象的发生。
2、权力行使主体与监督主体 权力行使主体的含义一如上述,不再赘及。所谓权力监督主体,是对权力的授予、行使过程实施监督的人。监督主体既可以是全体公民,也可以是公民个人乃至社会舆论。为了使权力监督更便于操作和富有成效,一般都设有专门的监督机构,承担监督职责,具体实施监督。一般来讲,对权力的监督大体上可分为三个方面:一是权力作用范围内的群众或群众代表监督。二是专门的监督机关的监督。监督机关专司监督之职,按照一定的程序对权力的行使过程履行监督的职能。三是领导部门或领导者监督。这种监督是上级对下级的监督、领导者对被领导者的监督。
上述三种监督形式,从本质上看,实际是两种:一种是代表人民群众的意志和根本利益的监督,这种监督是根本性的监督;另一种是代表领导机关或领导者个人意志和利益的监督。谁有权授予权力,谁就有权来监督权力的行使。在社会主义国家,权力属于人民,只有人民才有权把管理社会事务的具体权力授予某些人来行使。因此,由人民来行使对权力行使主体的监督是天经地义的。但是,不论是权力行使主体的权力,也不管是监督主体的权力,从理论上讲是人民赋予的,但是具体操作上又总是通过具体的人或机构来授予的。所以上级机关和专门监督主体的监督,一方面要对人民负责,另一方面又要对其授权机关负责,要贯彻授权者的意图。在对一个具体的权力行使主体实施监督的过程中,存在着两种相对独立进行的监督。一种是上级领导和专门监督机关的监督,另一种是权力作用对象(人民群众)的监督。这两种监督从实质上讲应该一致,都应该是符合人民根本利益的。但是当专门监督机关或领导机关、领导者来实施的权力监督与人民的监督结果(或结论)不一致乃至相背离时,错位现象就出现了。这种错位现象在现实社会中也是大量存在的。如,对同一权力行使主体,对权力作用范围内的人民群众来讲,可能是不称职的,群众对之作否定的评价,而在上级机关或上级领导者看来,该权力行使主体却是称职的,甚至是政绩斐然的;为人民群众所肯定、所推崇的权力行使主体,在上级机关或上级领导者看来却是不称职的,不仅得不到提拨重用,甚至会使其权力萎缩。权力作用对象是权力行使范围内的人、物、事,也就是权力所及的人、物、事。权力服务对象是权力为之服务的人,既可能是权力作用范围之内的人,也可能是权力作用范围以外的人,如上级领导或权力主体的家属、亲友等。
从世界各国的法律条文来看,或者从各级领导人在任职时的承诺来看,权力都应该为权力作用范围内的人服务,也就是说,权力的服务对象应该就是权力作用对象,接受管理者同时也就是服务的享有者,在社会主义国家就更应该是如此。这就是权力作用对象和权力服务对象的同位。权力行使主体在权力作用范围内全面履行职责,全心全意为人民服务,这是真正的人民公仆。但是不少权力行使主体在其位不谋其政,该行使的权力不行使,该履行的职责不履行。他们把自己的权力服务方向向上转移,向自己的亲友倾斜,为了谋取自身权力的稳定和扩展向授权者提供合法和不合法的服务,滥用职权。这种滥用职权的实质就是权力作用对象和权力服务对象的错位现象。
总之,在权力过程中,既存在着授权主体和权力作用对象、权力作用对象与监督主体、权力作用对象与权力服务对象的同位现象,也存在着普遍的错位现象。这些错位现象的存在,第一,造成对权力评价的错位,狭义的授权主体和广义的授权主体即人民群众对权力行使主体作出的评价有时会出现重大差异,由此必然影响权力实施的有效性和权力的信度。第二,必然造成权力服务对象的多元化,这正是当今腐败现象和不正之风之根源。第三,必然造成权力监督的软弱无力,应该监督者无权监督,有权监督者不去监督,或无法实施真实有效的监督。权力行使主体只为上级监督者服务而不去为人民服务,人民的主人翁地位难以真正确立。
要真正实现权力为人民服务,就必须逐步消除和减少权力过程中的错位现象。第一,从理论上弄清权力来源,使每个公民——特别是社会管理者认识到,社会的一切权力属于人民,无论是政治权力还是经济权力,从根本上讲都为人民所拥有。下级从上级那里得到的权力,绝不是上级的私人所有物,同样是人民权力的一部分。
第二,权力行使主体由于要受到上级的约束,因而受上级监督是理所当然的。但是,任何权力行使主体在受到自上而下的监督的同时,也要受下级的监督,特别是要受到人民群众的监督——最根本的监督。在上级监督与下级监督发生矛盾时,要以下级监督为准。因此,必须建立和完善自下而上的监督机制,真正把人民群众置于权力监督者的地位。
第三,对权力行使主体的权力行使范围进行严格地限定,使之只能把权力行使于权力的作用范围之内,为权力作用对象服务,同时要尽力限制权力服务对象的随意扩大。权力服务对象的扩大就意味着腐败、不正之风的发生。为此,必须以立法的形式对权力行使主体的权限、职责范围、作用对象进行明确地规定,从而避免权力作用对象和权力服务对象的错位。
（该文原发表于信阳师范学院学报(哲学社会科学版) 1999年第1期）
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