日本首都圈

作为最早研究都市圈的国家，日本学者首先开始了都市圈的研究，形成了日本都市圈规划的一套理论体系。政府也顺应城市发展的潮流，运用都市圈规划的理论对日本城市发展进行指导。目前，日本已经形成以日本首都圈、中部圈、近畿圈三大都市圈。日本首都圈是日本发展最早、经验最为丰富的都市圈之一，为此，有必要研究分析日本首都圈在协同发展方面的经验。

一、日本首都圈的情况简介

日本首都圈是以东京为核心的一都七县。其范围包括东京都、神奈川县、埼玉县，千叶县、群马县、茨城县、栃木县和山梨县，占地面积约3.6万平方千米，是日本国土面积的9.6%。2013年，日本首都圈内人口达4354万，相当于日本总人口的34.2%，城镇化率超过80%，GDP占全国总量的38%，是日本政治、经济、文化的核心地区。

二、日本首都圈的发展历程

日本首都圈的形成和发展也是经历了从产生、发展到成熟的阶段，按照本著作的研究逻辑，我们将日本首都圈的发展划分为雏形、协调、协同发展三个时期，每个时期的划分如下：

（一）日本首都圈雏形发展时期（1940—1955年）

自明治维新以来，日本首都东京作为政治、经济、文化的中心，吸引了全国人口、产业的集聚。到1945年，日本东京人口就达到278万人，以东京为核心的土地开发速度加快并逐步向周边蔓延。在这样的背景下，1950年，日本出台《首都建设法》，提出以东京为中心，在半径50千米的圈域内进行开发和建设，日本首都圈的雏形初现。另外，日本还成立了首都建设委员会，成员包括建设大臣、众参两院议员、东京都知事、东京都议员及学术界代表。该机构制定了一系列东京未来的发展规划，包括东京的绿带以及卫星城市的规划构想。这一时期，日本都市圈形成发展的主要动力在于经济的快速发展。第二次世界大战以后，日本借助美国的援助和美苏冷战的战略时机，加快推动本国工业化进程，一批企业纷纷在东京都市圈范围内集聚，由此带来人口要素等的快速集聚，推动东京都市圈的形成。

（二）日本首都圈协调发展时期（1956—1985年）

随着人口、产业高度向都市圈集聚，东京发展的“大城市病”问题逐渐显现，为此，日本出台了《首都市圈整顿方案》，提出以东京为中心、在半径100千米范围内构建一个“都市圈”。1956年，政府颁布了《首都圈整备法》，提出将从东京都心向外延伸100—120千米、总面积为2.6万平方千米，包括东京、神奈川、埼玉、千叶四县的全域，以及山梨、群马、栃木、茨城四县的部分地区。根据《首都圈整备法》，首都圈整备委员会于1959年启动第一次首都圈基本规划。此后，日本又在1968年10月、1976年11月三次对首都圈规划进行修编，推动首都圈各城市协调发展。这一时期，日本都市圈协调发展主要基于以下的原因：一是随着东京地区经济的高速发展，人口、产业等加快向东京地区集聚，造成东京地区的过度膨胀，城市出现无序蔓延的态势。为此，日本通过规划建设卫星城等，推动人口和产业向外围的扩散。二是积极寻求中心城市东京与周边城市的协调发展机制，不断分散中心城市的功能职能，推动城市功能向外拓展，建立多中心的城市结构。三是进一步缩小地区差距，通过协调机制建立，推动区域经济社会的共同发展。

（三）日本首都圈协同发展时期（1986年至今）

经过前几次的规划调整，日本首都圈与周边城市协调发展进入了新的阶段。但是由于东京强大的经济社会吸引力，东京都市圈集聚效应仍然强大。为改变这一格局，实现与周边区的协同发展，日本政府分别于1986年、1999年制定了第四、五次《首都圈改造基本计划》，其核心要义在于推动经济社会协同发展，将东京城市的功能进一步向周边地区扩散，建立一种多核多圈层的城市结构，改变东京一极集中的局面。2001年，东京都政府发布了首次由地方政府制定的《首都圈大都市地区构想》，强调了《建资产负债表跨行政府区域协调机制》的重要性，并设立了“首都圈再生会议”，使东京作为“七都县市首脑会议”的常设机构，加强各政府之间的合作。由此，日本首都圈的发展进入了协同一体发展的新阶段。这一阶段，是日本国际化、信息化等高速发展阶段，而且老龄化时代的来临，一定程度上也对首都圈的协同发展造成了影响；这一阶段，日本首都圈协同发展是将首都圈建设成为更具经济活力、充满个性与环境共性、具备安全舒适高品质生活环境的可持续发展区域。

三、日本首都圈协同发展的主要经验

日本首都圈在经过雏形、协调、协同三个发展时期过程中，通过不断探索，在都市圈的发展方面积累了许多的经验。特别是在协同发展阶段，日本更是在吸取前期发展的各类经验教训的基础上，创新性地实施了许多举措，这些都为我国都市圈协同发展提供了经验。

（一）政府强有力的管理推动

首都圈是作为一个横跨若干行政区域的大都市区，之所以能得到快速的培育与发展，与政府强有力的推动实施密不可分。早在首都圈培育形成之初，日本就成立了区域协调机构首都建设委员会。后来，其又改名为首都圈装备委员会，并作为总理府的下属机构，权限不断加强。1974年国土综合开发厅成立，包括首都整备委员会在内的各地方都市圈整备本部都被吸收进新的国土厅内。并且，国土审议会还特别成立了都市圈整备特别委员会，其成员由都市圈内的各地方政府领导人如县知事、市长，以及企业领导人、大学教授组成，然后成立规划部，由大学教授和企业负责，体现政府与企业、专家之间的协作。通过这种强有力的管理实施机制的建立，首都圈不断调整核心城市与周边城市的关系，使得区域性规划与全国性的规划在政策制定上保持了较好的一致性，在重大项目事实上提供了资金保障和制度保障。同时，首都圈还根据发展的要求，不断调整中央与地方政府的管理权限，推动中央权力的下放，为地方政府提供更多的决策权和自治权，保障首都圈的发展。

（二）科学合理的规划引导

日本都市圈之所以能经历形成、协调、协同不断演进发展的阶段，并在世界城市发展版图中占据重要位置，与其具有前瞻性、科学合理的规划指导密不可分。与西方主要都市圈相比，日本作为中央集权的政府，在首都圈的规划建设中充分体现了“规划先行”的规划建设理念。日本首都圈自培育以来，先后制定了五次规划，每次规划都是基于首都圈发展的国内外发展背景，并针对首都圈规划建设中出现的重大问题，进行有针对性的规划调整。而且，各个规划虽然时间上是不同的，但在规划内容上具有连续性和衔接性。规划调整顺应城市发展规划，呈现由硬性控制向柔化管理的转变态势；根据空间发展规律，积极调整人口和产业空间布局；把握城市建设规律，构建快速化、网络化的交通设施等。

（三）高效便捷的交通网络体系

轨道交通网和快速道路系统是城市密集地区演变为都市圈的重要基础。快速铁路、地铁、轻轨等轨道交通和快速道路系统保障了大都市的运转效率，使都市圈内城市间的通勤成为可能，使远距离的城市间联系更加紧密。日本在首都圈的协同发展过程中，非常重视交通基础设施建设。日本首都圈以交通为突破口，推动中心城市与周边城市的空间连通与可达。日本以轨道交通为重点，在首都圈构建起了立体化、层次化的交通网络体系。日本首都圈拥有全球最为密集的轨道交通网络，轨道交通线网密度为0.21千米/平方米，是上海的3倍，北京的7倍。轨道交通对公共交通的分担率高达35%。目前，仅仅在东京市内的23区，就通有6条新干线、12条JR线、13条地铁、27条私铁、其他轨道交通线4条，共计62条。同时，首都圈的轨道交通呈轴线向集中拓展，中心区15千米范围以内，以地铁为主，日运送量超过1000万人；30—70千米的近远郊以市郊铁路为主，日运送量超过2800万人；70千米之外以高速铁路为主。日本首都圈这种便捷的交通网络体系，促进了城市之间人流、物流、信息流的流动，对推动首都圈的协同发展起到了支撑作用。

（四）完善的法律法规体系

一个国家或城市，必须有完善的法律法规才能保障各类活动有法可依。日本首都圈协同发展过程，也是相关法律法规不断完善的过程。日本首都圈的建设，得益于法律的保障。1950年，日本就制定了《首都圈建设法》；1956年，日本国会又制定了《首都圈整备法》，为首都圈的规划与建设提供了法律依据。其后，日本为推动首都圈的发展，制定了《首都圈市街地开发区域整备法》《首都圈建成区内工业等设施控制的法律》《首都圈市街地开发区域整备法改正》《首都圈市街地开发区域整备法改正》《首都圈近郊绿地保全法》《国土利用规划法》《多级分散型国土形成促进法》等系列法律法规，保障项目的顺利实施。同时，为保证首都圈的实施，日本还制定了多项操作层面的法律，如《城市规划法》《建筑基准法》《土地基本法》等，保障了首都圈规划和建设的严肃性和权威性。

（五）培育各具特色的城市功能

日本首都圈特别注重城市特色功能培育，依据都市圈内部城市发展现状、产业基础、资源条件等，通过合理引导，培育形成不同层次各具特色的城市特色功能。按照城市职能，日本首都圈形成了较为清晰合理的城市功能。如东京中心区，突出强调行政、文化、管理、现代服务等功能；神奈川区域作为突出工业集聚地和国家港湾的职能，发展先进制造、高新技术和现代物流等；埼玉区域作为日本的副都，在居住、生活、商务等功能方面地位不断强化；千叶区域发挥国际空港、港湾、工业聚集地的职能，成为国际物流、临空产业和各类商业的聚集地；茨城南部区域形成以筑波科学城为主体的大学和研究机构的聚集地等。通过这种相对合理的城市分工职能定位，首都圈形成了产业互补、功能互异的城市特色功能，这进一步促进了日本首都圈的发展。