部分国家中长期规划与改革

规划作为政府引导和规范经济社会发展的工具，历来受到各国政府的重视。但由于历史、文化、经济和政治体制、经济发展阶段等方面的差异，不同国家的规划发挥作用的领域和方式也各不相同。

大致可划分为两类：

第一，涉及经济社会全面发展的规划。如法国、韩国和日本等。

（1）法国：曾是世界上规划体系最完整的国家之一

规划主体：1946年1月，法国颁布了中长期计划法令，并成立了包括法国计划署在内的计划编制执行机构，到1993年该法令废止时，法国共编制和实施了十个五年计划。

规划内容：法国的每一个五年计划都有鲜明的主题。第一、二个五年计划称为“现代化与装备计划”，重点是奠定进一步发展的工业基础。第三个五年重点是实现货币稳定和国际收支平衡条件下的经济快速增长和地区平衡发展。第四个五年计划的重点是实现经济和社会的全面发展，并改名为“经济与社会发展计划”。第七到第十个五年计划的重点是摆脱经济滞胀，适应建立欧洲统一大市场要求，加强法国企业的国际竞争力。

规划实施手段：国家规划一般不对企业特别是私营企业的经济活动进行强制性的约束。政府运用合法手段影响、引导企业，推行“计划合同制”，即在自愿、平等的基础上，国家通过与地区或企业分别签署计划合同，共同实施中央计划的项目。

规划绩效评估：从第十个计划开始，要求开展对政府规划和政策执行效果的评估。

（2）韩国：曾是以计划为中心进行政府调控的国家

规划主体：20世纪60年代建立了以经济企划院为支柱的计划管理机构体系，并从1962年至2001年连续制订和实施了八个五年计划。

规划内容：韩国的五年计划主题鲜明，目标明确。“一五”计划重点是“消除贫困”；“二五”的目标是将进口替代的重点从轻工业转向重化工业；“三五”和“四五”的重点是建成出口导向型的重化工业体系，实现产业结构高级干化；“五五”、“六五”计划的重点是谋求宏观经济的稳定，均衡开发国土，调整产业结构，实现“技术立国”。2001年提出的经济综合计划《2011年远景规划》，把重点放在最大限度地加强增长潜力和提高竞争力方面，将集中力量培育信息技术、生命工程技术等新产业，加速实现向教育信息化等知识经济的转变。

规划实施手段：韩国的经济计划包含了不同时期的发展战略和产业政策，并为此作为政府干预经济运行和配置资源的手段。特别是，韩国的经济计划与公共财政的支出有紧密的关系。上世纪90年代，政府将负责计划制定的综合企划院与财政部合并，进一步强化了计划和财政的关系，有助于政府确定财政支出的优先领域和优先项目，通过政府持续向交通、能源、卫生、教育、科技等领域投资，改善投资环境，剌激和带动私人资本、外国资本的投资，使经济长期保持较高的增长速度。

规划绩效评估：韩国的规划有效地推动了本国产业结构的调整和产品的升级换代，增强了国家的工业生产能力和出口竞争能力。

（3）日本：是实行全面经济社会发展规划时间比较长的主要国家之一

规划主体：二战结束后，日本政府编制了十四个中长期经济规划，实施规划对战后日本经济的恢复和发展起到了重要作用。其中，日本规划制定重要特点是实行审议会制度。经济审议会主要由经济界代表、官方代表、学者代表、消费者团体代表、工会代表、新闻舆论界代表等组成（政令规定30人以内），负责设定规划课题、选择政策组合、调整各集团间利益、完成数量经济预测等工作。审议会从全国经济整体考虑，广泛吸收各界智慧，通过调查、协商、审议，形成政策建议。通过审议会，协调有关省厅和利益团体的意见，形成合意。审议会制度保证了日本规划编制工作的开放性，也为规划实施建立了更广泛的社会基础。

规划内容及其变化：日本的经济规划在不同的经济发展阶段具有不同的内容和作用。70年代石油危机爆发后，随着日本经济发展环境的日趋复杂和日本经济的日益国际化，伴随着日本政府更迭的日趋频繁，日本的中长期经济规划也经常变化。

规划实施手段：1955年以前，经济规划带有较浓的指令性色彩。1955年以后，随着经济逐渐恢复稳定和统制的逐渐撤消，以市场经济为前提的经济规划也开始从指令性向指导性转变。但日本国土综合开发规划具有较强的约束性，对日本国土开发在空间定位上进行了严格的规定。

规划绩效评估：由于中长期经济规划更多地成为反映政府应对国际环境和日本经济面临问题的政策倾向，一些规划内容并不能得到政府持续有效的实施，这是近年来日本中长期经济规划作用日趋弱化的主要原因。日本国内对规划的实际作用也有争论，例如包括小宫隆太郎在内的一些经济学家就认为，日本经济的成功主要取决于民间的努力。甚至可以说是民间企业的首创精神和活力不断地否定政府控制性直接干预意图的过程。

第二，着眼于国土规划、社会政策和政府自身任务等的专项规划。如英国、荷兰和德国等。

（1）英国

英国目前的规划制度建立在1947年通过的《城镇和土地规划编制法》基础上，基本框架分为两个部分：框架性规划和发展控制。框架性规划由国家层、区域或跨区域层、郡级层和本地层规划四个层次的规划组成。主要是从空间上提出土地功能定位和土地使用政策、约束开发建设活动的框架、确定发展类型。本地规划要接受国家和区域规划编制的指导。发展控制是指对土地开发和建设用地进行行政审批的过程。审批的依据是规划，如果土地开发和使用的意图与规划相一致，申请将可获得批准。

但是，目前的规划体制存在体制复杂、层次太多、规划间不协调、规划期不衔接，以及区域发展政策和规划未纳入规划体系等一系列问题。在国家层面上，政府的规定太多，使区域和本地规划缺乏灵活性。区域层战略不清晰、针对性不强，政策间不协调。规划制度低效，计划的审批速度太慢。规划编制的咨询制度已成为僵化的、法定的、耗时的和官僚主义的程序。

2001年12月，英国政府发布了一个标题为“规划过程：正在引发根本性变化”的绿皮书，绿皮书提出了对英国规划体制进行改革的设想。其改革目标是使规划体制简单而高效。一是要简化规划体制，减少规划层次，明确各层规划间的关系；二是要使规划重点更突出、更具弹性；三是要使区域层和本地层规划能与发展部门的战略规划融为一体。其中，最重要的是突出了“区域空间战略”的重要性和地位，赋予“区域空间战略”法律地位，使“本地发展框架”和“本地交通规划”与之一致。对于发展控制部分，规划引导型制度不变，改革的重点是咨询审议制度。对于重要基础设施项目的审定，将引进新的审议程序，改进公众咨询及专家审议的过程，并通过立法来确定。

（2）荷兰

荷兰是西方国家中具有较强规划理念的国家。规划体系分为全国规划、区域规划和地方规划三个层次。全国规划由国会和中央政府负责。区域规划和地方规划分别由省议会和省政府、市议会和市政府负责。由于巨大的空间压力和对提高空间质量的关注，荷兰的国家发展规划特别注重对空间的管理。荷兰的空间规划主要有以下几个特点：

一是将社会、经济、生态、环境等领域的内容统一落实在空间上。荷兰的规划将空间分为三层：基础层、网络层和应用层。基础层是空间的自然条件，土壤、水与环境等；网络层包括全部的交通运输系统、管道、数字网络等；应用层包括了人们的生活、工作和休闲的场所，城乡差别、地区差别等。

二是中央政府和地方政府职责分工明确。国家规划是对荷兰空间发展提供指导的战略政策文件，不包括任何具体的空间布局决定，只提供作为空间布局决策依据的政策框架。而具体的空间布局和设计方案一般由省、城市区和市政当局负责。空间规划的落实也不是通过“自上而下”的命令方式，而是通过各级政府和部门之间的协作。中央政府主要致力于编制国家整体规划框架，基本理念是“需要就集权，可能就放权”。

三是重视规划的贯彻落实。整个规划从制定到实施都有法律依据和法律保障，中央政府有相应的预算支持。规划要层层细化，各地政府依据国家的要求，制定具体的地区空间远景规划，各市政当局随后制定出详细的空间规划。各级地方政府必须将地区空间远景规划和详细的行动计划转化为地方规划、区域规划和地区建设规划。每个地区的发展目标和重要项目都要有配套的实施政策。

（3）德国

德国有非常成熟、运转有效的规划体系和制度。德国的中长期规划主要包括区域规划与城市规划，统称为空间规划。

德国区域规划主要有以下特点：一是强调规划立法。早在50年代，多数州就已制定了州规划法，1965年制定区域规划法。1997年修订的德意志联邦共和国区域规划法，明确规定联邦德国全境和各州都应通过统一、全面的区域规划及与之配套的规划和措施进行开发、组织和保护。二是追求可持续发展。区域规划追求实现经济、基础设施、社会、生态系统和文化的均衡发展，明确建设区和非建设区生态系统功能，要求在一个区域内保持社会、经济发展与其生态功能相协调，形成区域内相对稳定的平衡体系。三是职责明确、层层分解。联邦政府区域规划及城市建设和发展部主管区域规划工作，除负责立法和制定政策外，还掌握部分资金，以便对各州的发展进行引导协调。四是规划的开放性。强调在市场经济体制下，特定空间的发展目标必须与市场、资源形成互利、互依的关系。公共规划首先意味的是在信息、相关措施以及合作等方面的协调，以开放的规划指导未来的发展。五是联邦政府设有规划咨询委员会。在负责区域规划的联邦政府部门设有咨询委员会，负责就地区重大政策事项向联邦政府提出建议。

此外，还有一些政府规划具有自成体系。如，美国政府一般不针对经济和社会发展制定指导或约束市场主体行为的综合性发展规划。但无论是联邦政府还是州政府，都根据政府部门的职能和工作领域，制定相应的战略性规划和与预算挂钩的行动性计划。

随着经济全球化的深入和政府管理体制的变化，近年来，许多国家在规划体制方面进行了相应的改革。

其一，规划指令性计划色彩逐渐弱化。法国的前四个五年计划具有一定的指令性色彩，有较多的计划指标。但法国政府一直认为，法国从未寻求以规划取代市场经济，规划的目的是弥补市场不足，保证市场运行与社会发展并行不悖。经过多年的实践，法国规划体制实现了从最初国家对某些产业的强行干预到预测性、指导性规划的转变，只保留少量的有财政资金保证的规划指标。1993年，法国废止了1946年颁布的有关中长期计划的法令，将法国计划署调整为在总理直接领导下，制定三年政府工作计划和就业计划、跟踪和评估地方与中央政府之间合同及其他政策的评估部门。日本也是如此，1955年以前，经济计划带有较浓的指令性色彩。1955年以后，随着经济逐渐恢复稳定和统制的逐渐撤消，以市场经济为前提的经济计划也开始从指令性向指导性转变。

其二，规划执行主体主要是企业。如法国的国家规划。从规划实施看，国家规划一般不对企业特别是私营企业的经济活动进行强制性的约束。政府运用合法手段影响、引导企业，推行“计划合同制”，即在自愿、平等的基础上，国家通过与地区或企业分别签署计划合同，共同实施中央计划的项目。此外，法国还根据实施需要制定不定期的临时计划，解决中期计划实施中遇到的突发性问题。

其三，强调与时俱进，对规划进行改革。如英国就开始简化国家层规划的战略指导。重新划分战略层次，国家战略由中央政府提出，区域和本地层战略由区域或本地层政府提出。主要设想是：第一，用时间跨度至少五年的“区域空间战略”取代原来的“区域规划编制指南”。第二，赋予“区域空间战略”法律地位，使“本地发展框架”和“本地交通规划”与之一致。第三，“区域空间战略”的内容要有较明确的空间布局方案，要参照国家政策提出本区域的目标和发展指标。第四，“区域空间战略”要在国家规划的政策框架下，反映区域的多样性和区域的特殊需求。第五，用区域发展政策充实“区域空间战略和规划更充分的融为一体。第六，通过“区域空间战略”推进跨区域规划的编制。

其四，更加重视规划绩效评估。如在美国，克林顿政府为提高政府效率，签署了美国国会通过的《政府绩效与结果法》。该法案要求各政府部门都要按自己的职能，编制本部门工作的中长期战略规划和与年度预算挂钩的实施性计划或项目计划。并对规划编制主体、规划的基本内容、规划间的关系，规划编制的程序及方法、规划的实施与评估等作了规定，从而构造了美国特色的一个中长期规划制度。法国从第十个计划开始，要求开展对政府规划和政策执行效果的评估。

（此文系2006年4月与国务院研究室向东同志合作的信息整理稿）