德国政府官员失职责任追究的主要做法及对我国行政问责制的启示

在我国《公务员法》即将实施之际，为更好地贯彻落实《公务员法》和国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，我们赴德国进行政府官员问责制培训。培训团主要在德国联邦行政学院接受培训和学习，并与德国联邦司法部、内政部及黑森州州议会的相关部门进行了座谈。现将德国官员失职责任追究的有关情况及其启示整理如下。

一、德国政府官员失职责任追究的基本情况

德国官员制度起源于19世纪晚期，早在1873年就颁布了历史上第一部《帝国官员法》。在德国，对政府官员的失职责任追究，主要是依法进行。

（1）具有健全的法律法规体系。德国关于官员的权责，不仅在宪法中有原则性规定，而且从联邦到州都有专门的《官员法》，既对官员的权、责、利等方面做出详尽而具体的规定，也对不履行义务的后果、官员的申诉途径及法律保护等做出明确规定。此外，还建立了针对官员失职进行追究的相关法律法规，包括联邦和州的《官员惩戒法》、《官员行为守则》等以及特殊的防腐败法规，如《反腐败法》和《联邦政府关于联邦行政机构防范腐败行为的规定》等。特别是《官员惩戒法》，对官员失职责任追究做出了具体而详细的规定，包括责任主体、惩戒措施和追究程序等，是一部针对政府官员“问责”的专门法律。

（2）问责的主体、客体和程序明确。德国是一个三权分立的联邦国家，政府官员问责包括同体问责和异体问责，并分别在联邦和州两个层次上独立实行，但问责的主体、客体和程序基本相同或相近。政府官员同体问责，主要是指政府行政系统内部的责任追究。其问责主体是作为责任主体的政府官员的上级或其上级的上级；问责客体是作为责任主体的政府官员，有时还包括具有连带责任的官员上级；问责程序一般是行政程序，进行行政处罚，但责任严重时，则要启动法律程序，由法院裁定惩处措施。政府官员异体问责，是指来自政府行政系统以外的责任追究，主要是指政治问责、司法问责。其问责主体是议会和法院，问责客体是政府行政机构及政府官员，问责程序是法律程序。公民和非政府组织可以通过相关法律程序对政府官员进行问责。例如，政府高官的辞职一般都属于异体问责的结果。

（3）政府官员行为和行政决策公开透明。德国政府官员的所有行为都要公开，让公众知晓官员都在做些什么，以便判断官员是否违反了其岗位职责要求，要不要进行责任追究以及如何追究等。每个官员都要做好随时接受调查的准备。行政决策更要公开透明。决策理由要论证，决策过程要备案，要注明时间、地点、有无上级施加影响、是否代表本人意愿等信息。例如，某项工程是谁提议的，谁同意的，谁签的字，谁办的，时间和地点等都要如实记录，并长期保存，以备需要时作为证据使用，方便责任追究。官员执行公务之后都要进行报告、签字并且存档。

二、德国政府官员失职责任追究的主要做法

德国在政府官员失职责任追究方面有十分明确的法律规定和具体的执行条款。一旦官员出现失职，有关部门也会依法追究其行政和法律方面的责任。其主要做法如下：

（1）明晰岗位职责，细化具体规定，便于问责。德国对政府行政权力和官员岗位职责都有明确的法律规定，对每个岗位的职责与义务都规定得十分清晰，甚至特殊职业官员的着装、居住地等都有明确而严格的要求，可操作性强。例如，法律规定警察在执行公务时，必须穿制服、配枪，否则不便履行职责，就要受到处罚；必须穿深色袜子，穿了白色袜子，就有可能被追究。有关法律对官员接受礼物价值也作出规定，超过10欧元（有的是15欧元，经特别许可最高为50欧元）以上的，就要上缴或自己出钱买下。对一些重要岗位规定更为严格，惩罚更加严厉。

（2）依法追究责任，注重证据，讲究程序。德国是法治国家，政府官员只能依法行政。否则，就是违法。对政府官员失职进行责任追究，也必须依法实施，按程序进行，重调查，讲证据。《联邦官员惩戒法》规定，“对惩戒措施的量度有重要作用的证据以及相关情况都在调查范围之内。上级官员和最高行政机关都应承担调查职责。”一般来说，进行责任追究的基本程序主要包括：初步核查、立案调查（包括听证、举证、鉴定）、审查、审议决定、上诉、执行等过程。对失职责任较轻的官员，由其行政机关的上司做出处分；失职责任重大者，则移交行政法院处罚。对判决不服者，可以层层上诉，最高到联邦行政法院，甚至联邦宪法法院。为避免实施处分过程中出现纠纷，还成立了各级行政仲裁法庭。

（3）注重预防，辅之高薪养廉。在德国的官员体制和政府官员问责制中，十分注重从源头做起，防患于未然。一是把好官员的入口关。德国官员都是在上大学前进行公开选拔和严格审查的，要经专门的大学培养并宣誓忠于国家，严格遵守《官员行为守则》。工作后，每年与所在机构领导签订廉政合约，承诺廉洁奉公。二是加强经常性的培训教育。除岗前培训外，政府还经常举办各种预防职务犯罪的教育培训、讲座、研讨会等，不断给官员敲警钟。三是对官员的腐败行为进行预警管理。2004年联邦内政部颁布了新的《联邦政府关于联邦行政机构防范腐败行为的规定》，在其附件中将可能发生腐败的迹象概括为中性迹象和报警性迹象两类，必要时进行警示性谈话。四是实行轮岗制度。法律规定，政府官员5年必须轮岗，对于容易滋生腐败的部门，一般3年必须轮岗。五是严格控制兼职。《官员行为守则》规定政府官员不能兼职。如果因工作需要而兼职的，需经上级主管部门批准，否则必须辞去公职。官员退休后办公司或兼职，将减少养老金。德国官员的收入位于社会中上水平，并有优厚的福利待遇，其失职的机会成本很大。更为重要的是，德国官员实行终身制，官员无失业之虞。这对有10%以上失业率的德国公民来说，还是很有吸引力的。因此，多数官员都会十分珍惜自己的职业生涯，忠于职守。

（4）根据失职责任轻重，实行多种惩处方式。在德国，如果官员的失职行为触犯法律，司法部门就会根据《刑法》及其他相关法律规定对该官员定罪，而且对官员犯罪的处罚比普通公民严厉。对官员失职进行责任追究，主要是根据《官员惩戒法》。视失职责任轻重、性质，给予处分。纪律处分主要有五种形式：①警告，是对失职官员采取的一种书面指责手段。②罚款，是对失职官员一次性扣除最高一个月的薪水。③减薪，是对失职官员连续多月按比例扣除薪水，持续时间可长达3年，最高比例可达20%；同时，该官员在此期间不能晋升职务。④降职，是对失职官员调整到一个同类职务和薪水较低的职位上。如果该官员在处分决定生效前退休，此后他将只能根据新标准领取退休金。⑤开除，是纪律处分中最严厉的处罚规定。官员因失职被开除后，不仅失去薪水和退休金，而且不得“异地为官”。如果该官员在处分生效前退休，也将在处分生效后被剥夺领取退休金的资格。这一严厉规定保证了纪律处分对官员失职责任追究所具有的强大威慑力。但也视不同处分情况而定，受降职以下处分的，到一定期限后可以将有关的处分材料从档案中撤出，对该官员的未来发展不受任何影响。这比较有利于促使失职官员改正错误，并最大化地发挥其人力资源的作用。此外，法律还规定，不仅对失职官员进行责任追究，如果其上级官员监督不力或没有履行追究责任的职责，也要被追究连带责任。部长以上的高级政务官失职或有违规行为，由异体问责，责任追究的形式往往是使之辞职。例如，1993年7月4日，德国前内政部长赛特斯因报界披露了他两次工作失误而不得不引咎辞职。

（5）实行多渠道监督，合力“问责”。德国官员犯罪率比较低，因失职进行责任追究的比例也比较低。一个重要的原因就是，对官员行为进行多渠道监督，实行合力“问责”。一是多党轮流执政，在野的反对党千方百计寻找执政党的毛病而“问责”。二是三权分立，相互监督。议会可以对政府直接“问责”；司法系统独立行使调查权。特别是审计机构独立于政府和议会，不受任何干预，具有审计和经济审判的职能。三是政府官员的上级有义务监督下级，政府各部门也都设立了内部监督机构。四是非政府组织，如“透明国际”组织就是重要的反腐力量。五是新闻媒体的监督，被称为“第四种权力”。例如，2002年4月16日，德国央行行长韦尔特克因免费住了德累斯顿银行提供的豪华酒店被媒体曝光后而不得不辞职。六是社会公众的监督。公民可以直接向法院起诉，也可以举报。举报事实确凿，还可以得到500欧元以上的奖励。所有这些，都给官员正确行使权力、履行义务造成了无形压力。

三、对我国实施行政问责制的启示

近年来，我国党和政府十分重视依法行政和对重大事件进行失职责任追究。自实行问责制以来，对重大事故发生地区或部门的行政首长都进行了责任追究，上至省部长，下至县乡长。但是，我国行政问责制的实施还存在许多问题，亟待加强制度建设和完善相关措施。德国政府官员失职责任追究的一些做法具有重要的启示意义和借鉴作用。现提出如下思考和建议：

（1）健全法律法规体系，从权力问责走向制度问责。实施行政问责制的一个重要方面是，必须有一整套健全的法律法规，依法“问责”。目前我国部分省、市、县虽出台了一些地方性法规，但问责标准各异，不利于实施。为此，建议国务院在总结各地成功经验的基础上，抓紧制定和出台类似于德国《官员惩戒法》的行政问责制法规。同时，建议有关部门建立和完善与之相配套的法律法规体系，使我国行政问责制走向法制化、规范化，真正做到依法行政和依法追究行政过错。

（2）严格划分行政权责界限，厘定公务员问责标准。实施问责制的前提是对问责对象的岗位责任有清晰的界定。当前我国实施行政问责制的一个难点，就是存在行政职能交叉、权责划分模糊、责任难以认定的问题。为此，建议在制定《〈公务员法〉实施细则》中，将公务员的岗位职责细化，特别是不同部门与职务之间的职责要明确，或专门出台像《公务员岗位职责条例》一类的法规，将公务员的行政权力和问责标准制定清楚，使问责标准细化、量化。

（3）大力推进政务公开，使民众拥有知情权。问责必须知情。如果民众不了解政府官员的行为，也就谈不上监督和问责。为此，必须大力推进政务公开，建立和完善政府信息公开制度。建议首先要对现有相关法律法规进行必要的修订完善，修改保密法，科学界定公开与保密的关系；其次要制定关于政务公开类的系列法律法规，规定政务公开内容、公开方式、公开程序、监督措施、行政机关的法律责任等，使政务公开法制化、规范化。

（4）明确界定行政问责范围，实行责任追究形式多样化。目前我国行政问责制中的责任界定比较模糊、方式单一，与依法、规范问责还有相当大的距离。完善我国行政问责制，必须进一步明确界定行政责任范围，比如可将其分为工作目标问责、经济审计问责、民意公认问责和施政行为问责等。在此基础上，实行责任追究方式多样化。除刑事和经济的责任追究外，还要按有关规定进行组织的、行政的责任追究。此外，还应追究行政过错的机关和公务员领导者的责任。

（5）强化监督，形成多层次监督体系。问责不是目的，而是为了增强责任，避免重大事故和失职行为的发生。为此，需要充分发挥各方面的监督作用。在我国实施行政问责制中，要逐渐形成多层次的监督体系。当然，在责任追究过程中，要讲究程序，注重证据，依法问责。

（6）加快行政管理体制改革，推进问责制的配套制度改革。实施行政问责制，必须加快政府行政管理体制改革。只有理顺政府与企业、与公民、与社会、与市场的关系，克服政府职能中缺位、错位、越位的现象，才能准确“问责”。此外，从德国的经验来看，只有转变政府职能，政府不再直接从事或干预微观经济活动和社会事务，才能减少行政机构与人员，不断提高公务员待遇，实现高薪伴重责。高薪能养廉，高薪也能保责。同时，必须大力推进与问责制相配套的制度改革，如改革干部人事制度、改革公务员工资与福利制度、改革公务员考核标准与奖惩制度、改革行政决策制度等。

（此文系国务院研究室“赴德政府官员问责制培训团”报告，刊于国务院研究室《决策参考》，2006年1月4日第2号）