党的十六大提出要全面建设惠及十几亿人的更高水平的小康社会，关键在于农村。确切地说，就是要首先解决好“三农”问题。而解决“三农”问题的根本出路在于加快城镇化，在于加快农村富余劳动力向城镇的转移。目前在我国，农民进城还存在着一些政策障碍和制度约束问题，需要政府通过一系列的政策调整和制度创新来解决。
一、深化户籍管理制度改革，逐步放开农民进城落户限制
户籍管理制度改革的最根本问题是保障公民迁徙和居住的自由。在加快城镇化的过程中，要逐步剥离其他各项附加制度，不断消除户口的物质化因素，恢复其本来的人口统计管理功能。当前为有利于统筹城乡经济发展和加快我国城镇化进程，应及时深化现行户籍制度改革，打破城乡分割的二元户口管理制度和取消“农转非”户口计划管理，为建立城乡统一的户口登记管理制度创造条件。首先，我们可以考虑对省会以下的城市取消原有的户籍管理制度，放开对农民进城的落户限制，实行新的按居住地划分城乡人口、按职业确定农业与非农身份的户籍登记制度，并用身份证管理制度代替户籍管理制度；其次，对省会城市以及北京、上海等直辖市，可以视具体情况，积极创造条件，逐步放开，能一步到位最好，不能一步到位的也要实行类似于工作户口证方式的户籍管理制度，对进城农民的合法地位和迁徙权利予以承认和保障。
二、深化就业制度改革，建立城乡一体的劳动力市场
目前就业政策中的最大问题是，各地城市在劳动就业制度中存在着名目繁多、程度不同的户籍限制条件和歧视政策，实行地方保护主义和劳动力市场封闭政策，这是阻碍农民进城的直接原因。因此，我们要深化城镇就业制度改革，打破城乡就业壁垒，实行城乡统筹的就业制度。要取消各地针对农民工和外地人口制定的限制性就业政策，特别是要切实保障农民工的合法权利，实行同工同酬，包括各种应有的社会保障和福利。要建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场，实行本地和外地人员平等的用工政策。用工政策只能以技能作为选择条件，不能以户籍身份作为限制条件，用市场机制配置城乡劳动力资源，以提高我国劳动力资源的配置效率和劳动生产率。
三、深化住房制度改革，大力推行城镇廉租房政策
加快城镇化步伐，必须进一步深化城镇住房制度改革：一是要全面实行货币分房制度，使住房福利工资化，并将住房资金进入工资，由个人购买。二是所有住房一律进入市场，任何人只要有钱，都可以买房或租房，不受户籍和身份的限制。三是改变目前城市土地使用收费制度，实行按年征收。这样，既使政府每年都有稳定的收入来源用于城市建设，又降低了住房成本和价格，便于大多数居民（包括一部分积累了一定收入的进城民工）买得起房。四是由政府投资建没大量的廉租房，制定月房租，使城市低收入且住房困难的职工和进城打工收入不高的农民租得起房住，这是降低农民进城“门槛”的重要政策。对于廉租房，主要由政府投资建设，以财政预算资金为主，多渠道筹措建设资金，既可交给企业来经营管理，也可由政府出让廉价土地和减免税政策，由企业投资建设和经营管理。
四、深化教育制度改革，实行进城农民子女教育“国民待遇”
我国首次全面反映当今流动儿童生存状况的大型调查研究报告呼吁，2000万流动儿童上学最需关注。调查显示，我国流动儿童的失学率达9.3%，近50%的流动儿童不能适龄入学。其中13周岁和14周岁还在小学就读的人占相应年龄流动儿童的30%和10%。其中，教育费用高是他们面临的最大烦恼。因此，必须及时采取措施，加大力度改革现行的城镇教育制度。要对进城农民子女教育实行与城市市民同等待遇的政策，不应歧视、排外、加收额外费用，以解决进城农民的后顾之忧。国务院办公厅2003年9月17日下发了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》文件，对解决进城农民子女教育育问题具有积极的作用。
此外，要对进城农民本身实行教育培训制度。一是推行农民进城就业前培训政策，进一步整合劳动力培训市场，认真抓好专业技术培训和岗位定向培训，力争使大多数进城农民特别是青壮年农民都能掌握一两门专业技能，以取得较高收入和保持就业稳定。二是大力发展职业教育和成人教育，积极鼓励具有仞中或高中文化程度的进城打工的青年农民通过成人教育等方式继续接受中等职业或高等教育，以掌握更高的文化知识、专业知识和技能，并使之能较快地在城市生存和发展。
五、深化社会保障制度改革，将进城农民纳入社保范围
要深化社会保障体制改革。加快建立全社会统一社保制度的最好模式是，居民基本社会保障资金由国家统一支付，并向居民个人和用人单位（根据用人多少）征收社会保障税，而不是现在的“三家抬”形式；居民个人主要是根据自身收入水平和条件自愿参加商业补充保险。鉴于我国目前的实际情况和国家财力的可能性，可先暂不考虑在农村的农民的社保问题，但一定要把进城农民纳入城镇统一的社保之中。即应建立包括进城农民在内的所有非农人口（在新的户籍登记制度下）的社保制度，同时执行与城市市民一样的低保政策。这样做，既有利于建立城乡统一的劳动力市场，也为进城农民实行土地流转和未来进行村土地承包制度的改革留下空间。
实行这一政策的资金来源，除了通常所说的财政资金、发行特别国债、征收社会保障税、或征收城镇地租等以外，一个重要的举措是把建立进城农民的社保制度与实行土地流转制度结合起来，通过进城农民的土地流转所得的资金来建立进城农民的社会保障，即所谓的以农村的“土地”（包括承包的土地和宅基地）置换城市的“保障”（社会保障基金）。对远离城镇地区，可将进城农民的集体土地，以政府收购等方式转为国有土地，将其收购资金用于其进城的社保基金；也可以将进城农民的土地无偿划归国家所有，由国家向其他使用者逐年收租，作为进城农民的社保基金来源。
（此文发表于2004年3月22日《经济日报》）
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