一种未必更好的选择

卢梭不仅从理论上论证了“主权在民”的政治理念，而且还从政治实践角度为人民主权的实现设计了一种制度安排即直接民主制。他认为，首先由人民直接行使立法权，然后由人民政府执行行政权力，这是实现人民主权原则的最佳政治选择。因为只有由公民广泛而直接地参与政治并决定公共事务，才能充分体现“公意”的广泛代表性与正义性，所以他一再提倡建立小国寡民的直接民主式的民主共和国。在这种理想的政府中，公民的权利不是转让给某个或某部分人，而是交给整个集体，政府不是凌驾于人民之上的作威作福的统治者，真正的主权者即是人民自己。人民与政府的关系是一种契约性质的“委托－任用”关系，政府只是以国家的名义来行使人民委托给政府官员的权力，而且主权者还可以随时根据政府的执政状况限制、改变和收回这种权力。

在卢梭看来，“代表的观念是近代的产物;它起源于封建政府，起源于那种使人类屈辱并使‘人’这个名称丧失尊严的、既罪恶又荒谬的政府制度。”［17］因而，凡是不曾为人民所亲自批准的法律，根本就不是法律，是没有任何效力的。人民必须亲自参与法律的制定，监督法律的执行，而无须选取代替他们表达意见和意志的代表。卢梭鲜明指出:“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能被代表的;主权在本质上是由公意构成的，而意志又是绝不可以代表的。”［18］他认为，所谓的意志只可能是非此即彼的东西，不能是模棱两可的处于中间位置的东西。因而人民的议员作为政府官员，他就不能代表人民的意志，只能够接受人民的委托，做好自身的服务工作即可。没有人民的同意，议员们不可以随意做出任何决策，因为没有人赋予他们如此决断权。卢梭还以英国政府为例，他告诉民众，不应误认为英国人民是绝对自由的，其原因是因为这种自由是有限制的，仅仅是在国会议员的选举时，人民才是自由的，失去这个限定条件，人民难称得上是自由者。

关于政体或者政府形式问题，卢梭吸收了亚里士多德和孟德斯鸠的观点。亚里士多德主张政体(宪法)是城邦一切政治组织的根基所在，划分政体应依据两个标准:一是根据执政者人数的多少，二是关注统治所趋向的目的。政府形式按照此标准，可以分为正常与变态两大类型。正常的政府形式是一种“善治”，是为城邦的共同善而确立的，它包括君主制、贵族制和共和制。而变态的政府形式顾名思义已偏离了政体的常态，是非正常的或者腐败的政府形式。它主要指为了平民利益而限制富人的平民制、为君主个人私利而凌驾于民众之上的僭主制以及着眼于为富人服务因而超越普通平民利益的寡头制。沿袭一贯信奉的中庸哲学，亚里士多德将一种由中产阶级治国的适中政体作为最理想的政府形式，因为在他看来，此政府形式综合了其他政府形式的所有优势，同时也避免了它们的劣势，是最合乎人性、最符合整个城邦利益的优良政体。孟德斯鸠在《论法的精神》中将政府形式分为三类:共和政府、君主政府和专制政府，并且分别给出了各自的定义:所谓共和政府，是指人民集体或只有一部分人民具有主权权力的政府;所谓君主政府，则是指只有一个人作为统治者，当然，这种统治者的形成也依据了法律规定;而专制政府虽然也是仅有一人统治，但并不是以法律或者规章作为依据，而是单单凭借个人的意愿和爱好。孟德斯鸠认为，君主立宪制是较为理想的政府形式。

与孟德斯鸠类似，卢梭也将“好政府”与一国的气候、国土面积、人口等自然环境因素联系起来，但与孟德斯鸠身上展现出的开明贵族气息相比，小生产者出身的卢梭反对封建专制的决心更为坚定。他强烈主张彻底废除封建君主制度，建立充满自由、民主气息的小生产者理想中的民主共和国。同时，他并不认为政府形式的好坏具有绝对性，一种政府形式在某种情况下是最好的，但在另一种情况下又可能是最坏的，不同国家可以有不同的符合自身发展需要的“好政府”，即使是同一国家的人民，处于不同的历史时期，也会形成各不相同的政府形式。按照主权者的成分和人数，卢梭将政府分为以下四种形式:民主制、贵族制、君主制以及混合制。

首先，关于贵族制，卢梭认为它是主权者将政府权力委托给少数人来掌控的政府形式。这里的“少数人”在最初的社会中主要指长老、长者、元老和尊长，他们由于社会经验比年轻人更丰富，因而有能力负责管理公共事务。但随着制度的不平等凌驾于自然的不平等之上，财富或者权力逐渐超越了年龄，成为人们追逐与看重的因素。卢梭将贵族制分为三种:自然的，选举的和世袭的。在他看来自然的贵族制适合于拥有淳朴民风的自然状态，世袭的贵族制是最坏的政府形式，而选举的贵族制因其民主性应成为最值得提倡的形式。他指出最好而又最自然的秩序，便是让最明智的人来治理群众，前提是只要能确定他们的治理行为是为了群众利益而不是为了自身的利益即可。民众可以通过选举，选出少数明智的人才来担任行政官，组织人民讨论公共事务，如此才最有利于政府职能的发挥与效率的提高。但卢梭一再强调，选举的贵族制并非是将主权赋予了选举出的少数明智者，最高权力即主权的拥有者仍是广大人民，并且这种贵族制也需要适中的国土面积和人口数量，同时对执政者的德性也提出很高要求，否则同样会走向个人专制，带来整个社会的混乱状态，人民仍有沦为奴隶的危险。如此看来，用卢梭的话讲，最好的政府是贵族制的政府，而最坏的主权则是贵族制的主权。

其次，关于君主制政体。卢梭将其定义为权力集中于一个自然人手中，国家机器的力量全部都指向他一人，因而他被视为由法律的力量而结合成的一个道德与集体的人格。在他身上由于汇集了人民的意志、君主的意志、国家的公共力量和政府的个别力量，于是不可避免会存在许多缺点，使其永远不如共和制政府。具体而言，“在后者之中差不多唯有英明能干的人，公共舆论才会把他们提升到首要的职位上来，而他们也会光荣地履行职务的;反之，在国君制之下，走运的人则每每不过是卑鄙的诽谤者、卑鄙的骗子和卑鄙的阴谋家;使他们能在朝廷里爬上高位的那点小聪明，当他们一旦爬了上去之后，就只能向公众暴露他们的不称职。”［19］通过以上文字，卢梭辛辣地揭示出18世纪法国封建专制制度下君主的丑恶嘴脸。当时的法国政治上等级制度森严，君主和封建贵族享有无限的特权，生活奢侈糜烂，为维护、保存自身的力量，他们费尽心机，玩弄权术，蛊惑人心，大施骗术。按卢梭的描述，君主打着一切为了民众的幌子，却俨然一副主子的架势。他警告民众，在这样的政府机构中，迟早一切都会变成金钱交易，而且人民在如此专制掩盖下的“和平”氛围中所享受到的权利甚至远比政府空缺的“无政府状态”时还要糟糕。卢梭认为，柏拉图理想国中的英明君主是极其罕见的，即使通过教育造就出个别人物，也会随着整体社会中人们道德的沦丧而逐渐遭致腐蚀，因而皇室政府与“好政府”是风马牛不相及的。如果“把皇室政府与一个好国王的政府混为一谈，就只好是自欺欺人罢了。为了能看清楚这种政府的本身究竟如何，就必须要考虑到昏庸无道的君主治下的政府;因为这些君主们即位时就是昏庸无道的，否则就是王位使得他们昏庸无道的。”［20］卢梭进一步指出，当人民有了一个坏政府时，人民必须忍受它的残暴统治，但最为关键的问题是，何谓“好政府”?我们怎样才能找到一个“好政府”?应该说这才是困扰卢梭整个生命历程的一个大问题。

关于混合政体，卢梭首先指出，根本就没有纯粹的单一政府。在行政权力的划分上，只有多数依附于少数或者与之相反的情况。至于说人们所热议的单一政府好还是混合政府好这一问题，卢梭仍坚持他的辩证观点——一切都取决于一个国家、民族的实际状况，有时在一国是最好的政府形式，搬运到另一国，则瞬间就演变成不折不扣的坏政府了。卢梭认为，还有一种补救措施，它适用于广泛存在的君主对主权者的比率大于人民对君主的比率的情况。在他看来，此时应对政府进行划分来弥补这种比例上的失调，即在保持主权者强有力的权威的基本前提下，对政府的各个部门进行职责的合理调配，从而加强政府权力的掌控力与操作力。另外，如果政府过于松弛，权力掌握在大多数人手中，人们之间会互相推诿，影响政府权力的运作，降低执政效率。面对这种局面，卢梭指出，可以设立委员会以使政府权力集中化。鉴于此，混合政体恰恰凸显了其优越性，因为它更有利于权力的适中分配而不至于走向极端化。在卢梭看来，衡量一个政府蜕化与否的标准有以下两个:一是政府的收缩，也就是国家的解体，二是政府的松弛。这里的“收缩”意指当政府由多数过渡到少数的时候，也就是由多数人统治的民主制向贵族制过渡或者由贵族制过渡到君主制时，政府就会收缩。简单讲，就是处于政府权力体系顶端的个体数量的减少，会带来政府权力的收缩，反之，当政府由少数又退回到多数人进行统治时，就自然引发政府的松弛。卢梭指出:“当国家解体的时候，政府的滥用职权——不论它是什么样的滥用职权——就通称为无政府状态。与此有别，民主制则蜕化为群氓制，贵族制则蜕化为寡头制。”［21］

什么是民主制?卢梭首先给出了定义:从持有权力的人的数量看，民主制是主权者将政府权力委托给全体或者绝大多数人民，从而使行政官员的人数相比较于个别的公民来讲是多数的。然而，对于民主制卢梭并未持有乐观态度。首先，民主制容易导致少数人专制。因为人民亲自管理政府，由于人数众多，就不得不成立各种专门机构，少数人会以各种理由作为借口，不断将权力扩大。而令人担忧的是，只要政府职能被许多执政者分别掌管，则迟早会导致少数人专断、专权。其次，民主制因违反自然秩序而带来内乱。卢梭认为:最好而又最自然的秩序，便是选出最明智的人来管理民众，并且只要能确定他们真是为了群众的利益而不是为了自己的利益即可。然而对人性的深刻洞察使卢梭对这样的政府管理者的出现信心不足。他坚持认为，人的本性不可能是尽善尽美的，不可避免地存在着丑恶、自私自利等不完善的地方，政府的执政官由于首先是作为一个“人”而存在的，其身上难免会有人性的弱点，难免会抵挡不住权力的腐蚀，因而，民众应该对此时刻保持高度的警惕。把属于人民的大权转交给所谓的“代表”来行使，轻则偏离人民的本真意愿，重则会造成人民“主人”地位的实质性旁落。卢梭有段著名的话:“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人去统治而少数人被统治，那是违反自然的秩序的。我们不能想象人民无休无止地开大会来讨论公共事务;并且我们也很容易看出，人民若是因此而建立起各种机构来，就不会不引起行政形式的改变。”［22］因而，没有什么政府像民主制政府那样易于发生内战和内乱，因为此政府需要有更大的警觉与勇气来维护自己的统治，时刻防止民众联合起来改变现有的政府形式。基于此考虑，卢梭提出，直接民主制只适合于“小国寡民”的状态。国家的面积要小，这使人民在公众大会上能够彼此相识，同时为了避免复杂的棘手的争执，还应有淳朴的民俗风尚，最为关键的是人与人之间在财富、地位方面要高度平等。在卢梭看来，如果没有政治、经济的平等，富人始终保持奢侈的生活方式与强烈的占有欲，穷人也会逐步加剧自己的贪婪心，进而沦为富人的奴隶，成为社会的不稳定因素。

从以上我们可以看出，卢梭对于民主制提出了过于苛刻的条件，如他所愿的民主制政府究竟是否是政府的理想状态，是否真正适合人类?卢梭对此也呈现出矛盾、混乱的心态。熊彼特对卢梭的“直接民主”观念颇有微词。在他看来，所谓的“人民”都是些分散的个人，以幸福为例，由于每个人对幸福的理解千差万别，他们不可能对此形成完全一致的的观点，因而也就无法形成卢梭所提倡的“公共意志”。进一步讲，所谓的人民直接统治在实证层面也并无意义，甚至根本站不住脚。罗素·哈丁则鲜明指出，理想的民主概念即所有或大多数公民都能直接参与政治决策的民主在实际的社会生活中并不具有可行性。因为“在实际的民主中，参与严重地受制于个人利益偶然的意念。的确，有人可能赞成具有性质蜕变的参与的民主制度(它是一种根本性地违背了理想概念的制度)的优良性。这样的一种制度也可能使许多潜在的冲突——如果尖锐的话则成为使民主难以实行的冲突——性质蜕变。使民主有效运转的因素也使民主不能通过理想概念的检验。”［23］

必须看到，卢梭对于民主政府确实存在一定程度的担忧。他说:“没有别的政府是像民主的政府或人民的政府那样易于发生内战和内乱的了。”［24］原因在于民主的政府更加倾向于改变自己的行政行为，同时需要比其他形式的政府更拥有稳定的状况来满足那些充满民主参与意识的民众的政治心理。在民主制政府中生活的人民，更加无法忍受奴役和被动的服从，更加看重自由平等，并且坚持以此为标准来衡量政府的执政是否正义。然而令人难以理解的是，卢梭在意识到民主政府危险性的同时，却又对组织民众革命行动的党派社团采取了抵制态度。在他看来，只有人人走上街头，完全按照自己的意愿行使权利才是最彻底、最直接、最理想化的民主。人民的民主权利一旦经由中间的团体党派代表其行使，就可能偏离人民最初的意愿，甚至会沦为个别集团独揽政府大权的当然借口。如果说在理论层面上，卢梭的观点还具有相当程度上的“愿景式”价值，应该说，在实践层面上，尤其是对于有着一定规模的土地面积、人口数量的国家而言，这种思想着实是不切实际的乌托邦。因为在大范围的政治活动过程中，如果没有有计划、有组织的党派社团的参与，如果没有代表制度的建立与完善，所谓的全民直接参与必将导致短命的民主，最终威胁社会秩序的稳定，带来持续不断的骚乱与无畏的牺牲。民主政治的发展史以血的事实告诉人们，欲达成广泛的民主，充分保障公民的自由、平等权利，必须从以公民个人为单位的小范围民主逐渐过渡、发展到以党派、社团等组织为单位的大范围民主，必须从无规范、无程序的非法制化民主逐渐过渡、发展到具有明确法律意义和组织程序的制度化民主。唯有如此，民主政府的政治理念在实践运行中才能更加完备，更具有可操作性。