为什么限制城市规模将损失就业与公平

城市是发展现代经济的引擎，是提升收入水平的动力，也是创造非农就业的源泉。由于在城市的规模经济效应方面认识不足，实际政策往往偏向于控制城市化进程和限制大城市人口规模。在城市体系的调整方面，政府的政策导向是重点推进中小城镇的发展，而限制特大城市的规模，具体的手段就是控制户籍制度改革的进程。而在实际操作中，大城市人口限制政策主要针对的是低技能者，这一点，在各个地方的落户条件和居住证积分落户条件上均有体现。

对于户籍制度改革的疑虑充分地显示出地方政府对于本地利益的考量，而全局利益（或者说公共利益）则被忽视。由于户籍制度所导致的城乡间以及城市内部不同地区间劳动力市场的分割，中国的城市发展目前普遍存在着集聚不足，而非集聚过度的问题。由于户籍等制度长期构成了对于城市扩张的限制，中国的城市化过于本地化，城市规模过小，因而无法发挥城市的规模经济优势，限制了城市劳动生产率的提高和经济增长（Henderson，2007）。事实上，大城市和中小城镇的发展并不相互排斥，中小城镇的发展以大城市的发展为基础，并受其辐射功能的带动（许政、陈钊、陆铭，2010；本书第6章）。因此，在当前中国城市化水平偏低、城市集聚不足而非过度的现实下，盲目限制大城市发展，会带来巨大的效率损失。

在户籍制度改革背后隐藏着对于城市规模扩张所带来的负面后果的担心。事实上，即使在市场机制下，由于拥挤效应的存在，城市规模扩张也不可能是无限的，而对于城市发展所伴随的“城市病”却在很大程度上是个技术和管理的问题。另一种在现实中存在的担心是，随着城市的人口规模扩张，城市将无法提供充足的就业岗位，从而将加剧失业问题。人们特别担心，在城市扩张过程中，低技能者将面临更大的失业风险。同时，原来的城市居民将面临更为激烈的劳动力市场竞争，从而也会加剧原有居民的失业问题。那么，事实是否如人们所担心的那样呢？已有的经验研究发现，外来劳动力进入城市就业对本地居民失业的影响程度很小（刘学军、赵耀辉，2009）。在理论上，劳动力流入并不必然增加失业，这主要是因为存在着城市发展的规模经济，城市人口规模的增加会不断地创造出新的就业机会，甚至劳动力需求的增长会快于劳动力供给的增长。但长期以来，有关城市扩张有利于创造就业岗位的经验证据仍很缺乏，也没有足够的经验研究为不同技能的劳动者如何在城市扩张中受益提供证据。

那么，城市扩张到底会对失业产生怎样的影响呢？对此问题有两种思考方式，一种思考方式是，与过去相比，如果城市扩张了，失业率是否会上升。这种思考方式没有必要，如果时间意义上的城市扩张会增加失业率，那么在实际生活中，就应该观察到随着城市规模日益长大，失业率将越来越高，而这显然与现实不符。如果将农村地区的就业不足也计入失业率，那么，随着农村剩余劳动力的转移和城市扩张，就业率只会上升，总体的失业率会下降。

对于城市扩张与就业之间的关系，正确的提问方式是，与发展中、小城市相比，发展大城市是否更加有利于增加就业？针对上述的知识空缺和政策争论，本章利用中国家庭收入调查2002年和2007年的数据（CHIPS2002和CHIPS2007），研究了城市规模与个人失业概率的关系。本章的工具变量估计结果显示，城市发展的规模经济效应有利于提高劳动力个人的就业概率，城市规模每扩大1%，个人的就业概率平均提高0.039—0.041个百分点。此外，我们还发现，城市规模扩大的就业促进效应对于不同受教育水平的劳动者并不相同。总的来说，较高技能和较低技能组别的劳动者均从城市规模的扩大中得到了好处，其中低技能组别劳动力的受益程度最高。而城市规模的扩大并没有显著影响中等技能劳动力的就业概率。因此，城市人口规模的限制措施，特别是针对低技能劳动力的限制措施不仅损害了劳动力资源的利用效率，不利于城市规模经济效应的发挥，而且限制低技能劳动者的政策恰恰限制了在城市扩张中受益最大的人群，从而使得在城市劳动力市场中本就处于弱势地位的低技能劳动者相对受损最多，导致效率与公平兼失的局面。

近年来，包容性增长（inclusive growth）越来越受到世界各国的重视，这种理念不仅强调一国经济增长的速度，更强调经济增长的模式。包容性增长要求经济增长不仅要使不同部门广泛受益，而且要将一个国家绝大部分劳动力“包容”进经济增长的过程中，而就业创造即为其中一个极为重要的环节。对于低技能劳动力进入大城市就业的限制不利于包容性增长目标的实现。