对于区域经济发展而言，土地资源的配置主要体现在建设用地指标的配置，而这又集中在各种开发区的设置上。自改革开放伊始，中国的开发区设置便是一个与地理紧密联系的过程。1980年，全国人大常委会批准在深圳、珠海、汕头和厦门四个市创办经济特区。1984年，决定开放14个沿海港口城市，并在有条件的沿海港口城市中建立经济技能开发区。1985年，进一步开放了长江三角洲、闵漳泉三角洲和珠海三角洲地区。1988年，海南省成为经济特区。1990年，国务院批准上海市开发开放浦东新区。至1991年3月，国务院又批准新辟21个高新技术开发区，全部在沿海省份。可以看出，在20世纪90年代之前，开发区的设置与整个国家对沿海地区率先推进经济开放的战略是一致的。
国家设立的高新技术开发区对区内企业实施了财税、土地、金融等各方面的优惠政策（葛顺奇、田贵明，2008）。例如，“1.生产性外商投资企业，减按15%的税率缴纳企业所得税，其中经营期在10年以上的，可从获利的年度起免缴所得税两年，第三年至第五年减半按7.5%的税率缴纳企业所得税。2.外商投资企业上述免减税期满后，凡属先进技术企业的，可再延长3年减半缴纳所得税，属于产品出口企业的，若当年出口产品达到全年产品产值70%以上的，按10%的税率缴纳企业所得税。3.生产性外商投资企业，减按1.5%的税率缴纳地方所得税，并从获利年度起，两年内免缴地方所得税，第一年至第五年减半按0.75%的税率缴纳地方所得税。……7.企业生产的产品出口时，除国家另有规定外，免缴关税和增值税。8.国有土地使用权出让地价，按投资规模和资金到位情况每亩可下浮1—5万元，经省、市科委认定的高科技项目，地价可下浮3—6万元”。同时，国家对于高新技术产业税收优惠政策的税率优惠措施对象仅限于高新技术开发区内，这形成了开发区内外不平等的税负。[6]地方政府设立的开发区也比照国家高新技术开发区，各自实施着对于开发区企业的优惠政策。
长期以来，地方政府有追求经济总量和税收增长的冲动，而现有的干部任期考核体制也使各地政府过分看重经济发展指标。于是，开发区的设置很快成为地方政府招商引资的手段，许多地区纷纷下放开发区审批权，造成大量违规占用土地现象。很多地方不顾当地经济发展的实际情况，“盲目跟风”，设立开发区，有的市甚至提出各个乡镇都要设立园区，开发区数量和面积均急剧增长。一些开发区规避城市规划对建设用地的控制，一些地方和部门在设立开发区时不征求土地、规划部门意见。由于开发区数量增长过快，甚至出现大量土地（尤其是耕地）占用后被闲置撂荒的现象。另一个随之产生的问题是，一些地方政府对土地低价征用，没有给土地所有者充分的补偿，大批失地农民生活陷入困境。
地方政府所得到的城市建设用地指标，往往被作为招商引资的有效工具。即使是在经济发展条件不佳的欠发达地区，也总能通过压低工业用地价格的方式来用完其所得到的建设用地指标，通过招商引资来实现促进经济增长的目标。在土地方面，地方政府相互竞争，竞相压价。很多地方采取补贴地价，配送土地，甚至“零地价”“白送”等优惠政策，造成土地资产严重流失。在2003年前后的工业开发区建设浪潮中，“各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等”，以珠江三角洲为例，“很多市、县、镇级地方政府提出‘零地价’来争取工业发展”，长江三角洲的情况也不例外，“即使在土地资源最为紧缺的浙江省，征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地，平均出让价格只有8.6万元/亩，大约有四分之一的开发区出让价不到成本价的一半”（陶然等，2007）。由此导致的结果是，“根据国土资源部对2004年以来的工业用地总量分析，工矿用地在整个建设用地供应总量中所占的比例长期持续稳定在43%，高于房地产开发用地及其他各种类型用地，在一些地区达到了50%甚至更高”。[7]地方政府低价出让工业用地的手段之一就是采用协议转让，而回避“招拍挂”的方式。低价出让工业用地并不是无利可图的，工业发展了，居民收入有所提高，而居住用地的供给则随工业用地的增加而减少，这样居住用地价格就被抬高了（郑思齐和师展，2011）。
在经历了20世纪90年代到21世纪初开发区的急剧增长之后，2003年底以来，国家有关部门加大了对全国各类开发区清理整顿力度，根据《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）和《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》（国发明电〔2003〕7号）的要求，对撤销的开发区采取的措施包括取消其名称，撤销其管理机构，收回各项管理权限。对依法收回的土地，能够复垦的，由当地政府组织复垦后无偿交还农民耕种；能够恢复其他农业用途的要予以恢复；严禁撂荒闲置。到2004年8月，最终清理出各类开发区6 866个，规划面积3.86万平方公里。其中，国务院批准设立开发区171个，省级政府批准设立开发区1 094个，其余的5 601个开发区都是市、县、乡政府和各级部门设立的。根据《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》，县级及以下开发区，一律予以撤销。到阶段性检查验收结束时，全国的开发区数量已经减少到2 053个，规划面积压缩到1.37万平方公里。开发区核减数量占原有开发区总数的70.1%；压缩的规划面积占原有规划面积的64.5%。已退出开发区土地2 617平方公里，复耕1 324平方公里，收回闲置土地116.5平方公里。[8]经过清理之后，国家发展和改革委员会、国土资源部和建设部联合发布了《中国开发区审核公告目录（2006年版）》。根据这一目录，全国保留的开发区被分为222个国家级和1 346个省级开发区，开发区的名称也得到规范，主要有经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区等。
在开发区总量得到清理的同时，开发区和相应的土地供给被作为区域间平衡发展的政策。在2003年这一轮的开发区清理过程中，对中西部地区、东北老工业基地的资源枯竭型城市、部分老、少、边、穷地区的开发区，在入园企业个数、基础设施建设水平、产业发展规模等具体审核条件上给予了一定倾斜。[9]为了反映开发区政策作为沿海优先发展政策向区域平衡发展手段的变化，我们基于中国规模以上企业调查数据统计了每一个城市在每一年开发区内企业在全国开发区内企业数量中的比重。[10]在图7.2中，我们绘制了城市开发区内企业所占比重与该城市到香港、上海、天津这三大港口的最近距离的关系。从图中可以清楚地看到，在1998—2003年期间，越靠近大港口的城市开发区内企业的比重越高，而随着距离大港口越来越远，开发区内企业的比重明显下降。与1998年相比，2003年在到大港口大约150公里的范围内开发区企业比重有较明显的下降。在2003年到2004年之间，到大港口约100公里的范围内开发区企业的比重有所上升，但100—400公里范围内开发区企业的比重有所下降，而500公里之外的开发区企业比重又出现了明显的上升。而与2004年相比，在2007年，到大港口150公里范围内的开发区企业比重有明显的下降。
（a）到大港口500公里之内
图7.2 地理与开发区企业比重（1998—2007年）
注：原始数据来自全国规模以上企业调查数据库，其中，开发区内企业根据企业地址是否写明在开发区和高新技术区内作为标准。为了显示得更为清楚，我们将图分成了以到大港口距离500公里为界的两个图，（b）图中纵轴的单位为（a）图纵轴单位的十分之一。
开发区土地供应的地区倾向同时也意味着相关优惠政策的地区倾向。因为地理在经济发展中的重要作用，就使得不同区位的开发区在土地利率效率上产生了巨大的差异。在经济较发达地区控制其土地供给，结果必然是土地价格提高，企业必须追求更高的产出效率。而在欠发达地区，当土地供应量增加时，将对土地价格起到抑制作用，实际上是起到了补贴低产出效率的企业的作用。因此，运用行政力量来均匀地分配建设用地指标，其结果却可能是使地区间的土地利用效率差距更大。以江苏省为例，苏南地区的开发区土地集约利用水平高于苏中和苏北地区，而苏中地区高于苏北地区（翟文侠等，2006）。
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