为什么土地与户籍制度联动改革是可行的方案

1.土地与户籍联动改革是最有效的改革方案

中国的城市化伴随着大量农民跨地区地进入城市，在这一进程中，最为突出的问题集中在两点：一是如何扩大人口流入地的公共服务资源，不至于在城市扩容中引起原城市居民的反对；二是土地制度如何改革，进城的农民在家乡的土地（包括承包地和宅基地）如何处置，城市扩容过程中近郊农民的土地增值收益如何分配。从现有体制出发，本书所提的土地与户籍制度联动改革方案将能够有效地解决这些问题。

“土地与户籍制度联动改革”的核心思想是，允许那些已经在城市里长期居住和工作的农民将其在家乡宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在城市，作为城市扩张的建设用地指标，而家乡则通过宅基地复耕的方式相应增加农业用地保有量（本书第5章已经用一个图解释了建设用地使用权跨地区再配置的含义）。同时，由于在内地的宅基地的市场价值不高，而在人口流入地的建设用地指标却有相对较高的市场价值，因此，在人口流入地获得建设用地指标并实现城镇近郊土地增值收益后，相应放弃家乡宅基地使用权的农民能够有新增的资源获取当地户籍、公共服务和社会保障，避免新增城市居民与原居民之间因公共资源分享而形成的矛盾。

一种类似的操作方案是，在那些吸纳更多外来人口的城市，中央直接给予更多的建设用地指标。这一方案在本质上与我们所提的土地与户籍制度联动改革方案是相同的，都是为了让建设用地指标的配置方向与劳动力流动方向一致。但相比之下，直接将建设用地指标与吸纳外来人口数量挂钩的方案需要借助于行政性的手段，它对于政府所需要掌握的信息的要求非常高，而在跨地区建设用地指标交易的方案中，市场的价格机制是有效配置资源的信号机制。

在实际操作中，用于转让的建设用地指标既可以是由上级政府批准的新增建设用地指标，也可以是既有的建设用地（如厂房占地和农村宅基地）复耕所产生的指标。这一改革方案将土地的使用权和所有权相分离，在现有土地所有权不变的情况下，使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。设想有个在城市打工的农民，他老家在内地或者离城市很远的农村，即使将他家的宅基地所有权界定给他，这个所有权也不值钱。但是，如果将他的宅基地所对应的建设用地指标作为土地使用权界定给农民，这个指标的价值却可以与原宅基地的区位脱离，因为它的价值体现在它可以被用来将较发达地区城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现城市土地的增值收益。宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于提高农民（特别是偏远地区农民）的资产收入，与中央扩大居民财产性收入的精神一致。农民在转让了宅基地对应的建设用地指标使用权后，其承包的农业用地则可以有偿地转让给农村集体，或以转包、入股等形式分享未来农业经营收益。

当前已经有一些地方在试验农业用地的“占补平衡”，这种试验如果配合农民进城时的户籍身份转变，那么，在本质上就是“土地与户籍制度的联动改革”，但这些地方试验推行的范围却仅限于本市市域范围之内。相比之下，本书提出的改革方案更加强调要解决农民工跨省（区、市）异地进城的问题，在这一方案下，政策应允许跨省（区、市）的农业用地“占补平衡”，即在不同地区之间推进城乡建设用地的增减挂钩。这一方案与农民工流动的主体是跨地区流动相一致，也可以借助土地利用效率在省（区、市）间的巨大差距来最大化建设用地指标使用权的价值，实现劳动力和土地两种资源的利用效率。

2016年10月，国土部、住建部等五部委联合发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，目标任务是，到2018年，基本建立人地挂钩机制；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。这一改革与本书提出的方案在本质上是一样的。但是，同时，这一“人地挂钩”的改革又说“超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地”，而实际上，恰恰是超大和特大城市吸纳的农业转移人口更多，人口流入和土地供应的矛盾更大，因此，“人地挂钩”改革不应该将超大和特大城市作为例外。

一种担心是，土地使用权（特别是建设用地使用权）可交易将不利于保护耕地。这种担心是不必要的。一方面，跨地区的建设用地使用权交易不会带来耕地面积的下降，因为农业用地是“占补平衡”的。更重要的是，因为居住用地的容积率在城市远比农村高，农民进城反而是有利于农业用地保护的。从数据来看，2008年，农村居民点占地16.53万平方公里，城市建设用地4.06万平方公里，农村居民点面积是城市建设用地面积的4倍（中国发展研究基金会，2010）。当前的问题是，农民出现了“双重占地”的现象，即，城市化进程中，城市需要为外来人口增加居住和基础设施用地，而农民因为未在城市扎根，还要在老家占用甚至扩建住宅。因此，只要土地制度改革到位，可以让进城农民自愿且有偿放弃家乡的宅基地，那么，城市化进程只会更有利于耕地保护。另外，中国自20世纪90年代中期以来，大量实行退耕还林，导致耕地减少，而这却常常被误以为是城市化造成的。1996—2009年耕地面积年均增长40万公顷，这比之前的耕地面积增加速度有所下降，主要是因为我国开始进行大面积的生态退耕还林工程，与此同时可供开垦的荒地越来越少（徐滇庆，2014）。

一个相关的担心是，经济较发达地区的土地更肥沃，而作为人口流出地的经济欠发达地区土地质量也较差，农业用地的跨地区占补平衡不利于保证粮食产量。这一担心也是不必要的，相应问题是可以在机制设计中解决的。在建设用地使用权跨地区流转的过程中，完全可以将人口流出地复耕的宅基地面积用一个系数换算成人口流入地的建设用地增加量，其换算系数可以用“流入地平均亩产/流出地平均亩产”作为依据。

还有一种担心是，土地流转可能造成农民失业，这也完全不必要。现代经济是以第二、第三产业为主的，当前中国农业GDP在总的GDP中的份额已经降至10%左右。为农民创造就业岗位的，主要是城市的第二、第三产业，本书第5章也已经证实了城市扩张有利于增加就业。如果农民转让土地使用权是建立在其已经在城市就业和居住的前提下的，那么，允许其实现土地使用权的市场价值，不仅不会造成失业，而且有利于增加农民的资产收入，有利于他们在城市落户并获得社会保障。

需要特别强调的是，在建设用地指标的跨地区再配置中，多方主体共同谈判机制的交易成本太大，政府不可避免地扮演了模拟市场的角色，因此，要有相应的制度来防止政府为了自己的利益而侵占放弃宅基地的农民的利益。农民转让自己的建设用地指标使用权，必须建立在自愿的基础之上。当前在一些地方的农业用地“占补平衡”操作中存在着政府强拆强迁的现象，这常常发生在经济欠发达地区，其根本原因还是在于欠发达地区的土地增值收益不够大，建设用地指标的价值不能在当地充分实现，农民也难以获得足够的补偿。相比之下，在经济较发达的地区（比如江浙一带），强拆强迁的现象相对少见，取而代之的是农民盼拆迁的现象。因此，当前应推进跨地区的农业用地的“占补平衡”，避免在局部范围内进行农业用地的“占补平衡”反而造成巨大的利益冲突。

2.土地与户籍联动改革是多赢的方案

在本书所提出的土地与户籍联动改革中，人口流入地的城郊土地增值收益在当地近郊农民、进城农民、城郊土地使用方、人口流入地政府和人口流出地政府之间共同分享。人口流入地的近郊农民和进城农民都应获得城市户籍和各自的合理补偿，城郊土地使用方则获得了新的用地空间，人口流入地政府代表当地居民获得部分土地增值收益，而人口流出地政府也分享部分收益用于被放弃的宅基地的复耕整理，以及未流出人口的公共服务提供。要让这个多赢方案成为可能，必须借助于建设用地指标跨地区的再配置，将宅基地对应的建设用地使用权的资产收益最大化。建设用地使用权（特别是宅基地使用权）的初始配置与居民原户籍所在地有关，但却可以随着人口流动而流动。只要建设一个全国范围内的建设用地指标使用权市场，土地的使用效率就可以被最大化，而其产生的经济较发达地区向经济欠发达地区的资金流动则成了一种建立在市场机制基础上的“转移支付”。

在这个问题上，必须在理论上说明，为什么应让多方主体分享人口流入地近郊土地的增值收益。其合理性在于，人口流入地区农业用地向非农业用地的转换过程所带来的土地增值收益并不是当地居民单独创造的，而是由大量外来劳动力共同创造的。从长期来看，本地居民还会从城市扩容所产生的持续经济增长效益中获益，也可因为社会融合的推进而减少用于化解社会矛盾的支出。因此，人口流入地居民和政府应该让外来劳动力分享其土地增值收益。

另一个相关的理论问题是，为什么不能再将农村土地作为农民的社会保障？在本书所提出的改革方案中，农民放弃家乡的土地使用权进入城市必须以在城市就业并自愿放弃土地为前提，同时，在获得了城镇户籍之后，他也相应地获得养老、医疗、失业和住房等社会保障，这时，土地就不必再承担社会保障的功能。以前，在农村社会保障体系缺失而农民工在城市也不拥有社会保障的情况下，土地的确承担了社会保障的功能。而一个走向现代化的国家应该逐步摆脱仅以土地作为农民社会保障的现状，使土地作为一种稀缺资源获得更为有效的利用。如果土地使用权能够成为可交易的资产，那么，一块土地是用于农业还是非农业，同样的建设用地是在哪个城市用，同样的农业用地是分散地用还是规模化地用，都应遵循稀缺资源的产出最大化原则。

3.土地制度改革应立足于中国的现实

土地与户籍制度联动改革方案对既有的土地制度仅是边际意义上的改革，只需明确将农村土地使用权（特别是宅基地使用权）界定给农民即可，而不需要更改土地所有权的性质。有不少学者将中国城市化和土地制度的问题寄希望于土地的所有制改革，本书并不否认土地所有制改革对实现土地资源有效配置、保障农民权益以及合理推动工业化和城市化进程的作用，但是我们必须注意到土地所有制改革可能存在的几个问题，而这几个问题却可以在建设用地指标交易中避免。

第一，土地的所有制改革将扩大农村居民间的财产不平等。必须注意到，不同地理位置的农业用地在转变为非农业用地的过程中，具有不同的增值空间，而这种差异来源于地理位置对于工业和服务业发展的决定性作用。如果土地是私有的，位于不同地方的农民将拥有不同潜在升值空间的土地，造成事实上的财富和收入不平等。

第二，在土地所有制改革方案下，户籍制度改革将难以推进。如果土地制度与户籍制度的改革脱钩，可能使中国面临一个尴尬的局面，人口流入地的政府可以买下当地农民所拥有的土地，并将其转化为非农业用地，土地的增值收益主要由当地的农民分享，而大量外来人口无法分享土地增值收益，仍然难以在当地落户。

第三，中国的建设用地指标制度是和保护耕地的目标相配合的，建设用地指标跨地区再配置的方式总能与全国范围内耕地总量目标相配合，维持特定数量的耕地，但土地所有制改革却可能给中国未来的耕地保护目标带来风险。

事实上，在当前制度框架下，如果将土地（包括建设用地）使用权界定给农民，并且允许其交易，那么，从收益获取的角度来说，使用权和所有权的差别并不大。使用权年限越长，其价值越接近于所有权的价值。更重要的是，通过跨地区的交易，土地的使用权可以与土地原所在位置脱钩，而土地所有权交易却必须与具体位置的土地结合在一起，反而使土地资源的最优利用难以实现。具体举例来说，如果是使用权交易，一个内地农民进入较发达地区的城市之后，可以将其宅基地复耕，相应的建设用地指标以市场价格转让给就业所在地的城市使用，这一交易的基础在于较发达地区的建设用地价格高于欠发达地区的建设用地价格。而如果在土地私有的制度下，一个内地农民进入较发达地区的城市后，他可能仍会长期保留其家乡的宅基地，除非其宅基地的使用价值低于当地农业用地的租金。但是，相比在建设用地指标交易方案下的结果，农民长期保留宅基地并未最大化建设用地使用权的价值。