如何克服现实中代议制政府存在的缺陷和危险？答案就是普遍的参与。密尔始终强调，全体人民参与政府活动才能够满足社会所有要求，即使在最小公共组织中的参与也是有用的。参与应该像社会的发展一样到处存在，没有什么比所有人分享国家主权更值得期待了。参与不仅仅是一种权利，在政治上积极的人更主要地是一个追求发展的人。密尔强调的不是人的所谓本质的发展，而是人的不同能力的发展，这只有通过参与政治生活才能得到实现。
与边沁一样，密尔在原则上也是普遍公民投票权的倡导者，但两人都主张投票权的有限性，即应当将投票权赋予那些至少拥有一些财产和受过教育的社会成员。密尔承认贫富之间的差异是自然不平等不可避免的结果，因此对社会底层阶级、缺乏教育的阶级赋予投票权利持有保留态度。出于同样的道理，两人均接受财产权的正义性，因为它服从于理性。这种服从自然的理性要求政治权力掌握在那些受过良好教育的、有财产的阶层手中，正是这些阶层中的人员通过选举进入各个层次的政治职位，作出负有责任的决策。但是，密尔认为，既然民主政府是值得追求的政府形式，就不应当将普通民众排除在外，关键是如何使民主制度与自然理性结合起来。密尔不希望普通民众盲目服从精英阶层：一方面近代启蒙运动的开启已经打破了精英阶层操纵社会的局面，另一方面精英权力与精英责任之间的不一致也使得他对精英统治并不放心。因此，密尔认为正确的做法是提高普通民众的智力条件，排除公民投票权的障碍，扩大选举权。针对某些社会阶层能力不足的问题，密尔的观点是，可以通过提高教育水平的方法来改变，“普及教育必须先于普及选举。”[39]而提高民众教育水平的任务主要在于政府。“自由政府的主要好处之一就是，当人民被要求参加直接关系到国家巨大利益的行动时，就会对人民的最底层进行知识和思想感情的教育。”[40]密尔认为，在进行教育时，应当将教育提供给每一个人，可以实行免费的或者是低收费的教育。在教育对象上，应当给予那些不具备为了照顾自己所必要的最普通的、最根本条件的人，给予不具备为了明智地追求他们自己的利益及和他们最密切地结合在一起的人们的利益所必要的最普通的、最根本的条件的人。针对阻止工人阶级发展的财富和教育的不平等，密尔认为可以通过由工人合作组织形成的经济体系来改变现有的工资机制，从而使财富不平等的现象得到纠正。
尽管密尔对扩大选举权的观点比较明确，但他还是对选举权的边界具有自己的看法。既然民众是政府权力的唯一来源，国家意志是人民整体意志的汇总，那么，个人的智力因素就成为决定国家意志的唯一因素。为了避免占据多数地位的、教育水平较低的阶级操纵阶级立法的危险，密尔提出了实行复数投票制和立法人员的任命制以抵消工人阶级等在人数上的优势。这样一种“在富人和穷人、受教育多的人和受教育少的人及其他阶级之间划分等级的选举权原则，结合智力上的优越占据重要分量的原则，就可以使得政治组织实现唯一符合于人类事务的复杂性的完善。”[41]
在密尔的观念中，民主的实现不仅仅依靠那些智力上具有优越条件的人，也必须依靠那些智力一般甚至不足的普通大众。不是排除普通大众，而是如何提高民众的教育水平和道德水平。根据密尔的观点，政府活动最重要的是对人类精神发展的影响，广义上讲，也就是政府具有对民众进行教育的功能。施特劳斯在关于密尔思想的研究中指出，“密尔认为，在几乎人类成就的所有方面，积极的生活在道德上都优于消极服从的生活。由此得出的结论是，鼓励所有公民积极参与其活动的政府，尽管这会产生一些问题，却好于更有秩序但鼓励其公民被动服从统治集团命令的政府，不管这些命令是否道德或公正。”[42]密尔的民主参与理论强调政治参与在培养一个人最充分的自我过程中的教育和发展功能。个人被看作在社会生活中不断地寻求自我赋权，而对公共事务的探究、关注和参与成为实现更高自我的重要路径。自近代以来，自由主义民主积极地推动个人自由和个人利益的表达，但其做法却无助于公民发现自己的真正利益和实现自我。尽管自由主义宣称市场和投票让人们得到他们真正想要的东西，但自由主义在人们想要成为什么样的自我及如何成为真正的自我问题上保持沉默。自由主义假设个人在自己的私人生活中能够意识到自己的政治利益，因此通过代议制民主，人们能够将自己的需要转变为政治偏好，但它忽视了公共生活及对公共生活的参与在实现个人发展中的关键地位。与自由主义民主相比，参与式民主的重要目标体现了公民的自我利用和自我发展。这是密尔带给后来的参与式民主主义者的启迪。
密尔曾指出，古代雅典的政治参与提高了普通公民的知识水平。参与不仅提高了人们理解和控制自己生活的能力，它也是一种道德教育，要求人们考虑除了自己利益以外他人的利益，运用普遍的规则来解决利益冲突。只有在一个大众的、参与制度背景下，密尔才看到了一种“积极的”、具有公共精神的性格得到培养。密尔是近代以来最早论述参与对个人性格产生积极影响的思想家。他认为自由产生不同的人的发展，这种多样化发展对个人和社会均有好处。人们应该亲自参加决策，因为这样会推动个人的自我发展。在《代议制政府》一书中，密尔谈到了他希望通过政治参与培养的三种个人发展的品质即道德的、智力的和积极的品质。[43]
密尔关于政治生活中的参与可以推动人的个性发展，有利于促进人类整体发展的思想，与后来20世纪的霍布豪斯、杜威等人的民主思想一起，被麦克弗森称为“发展式民主”。这种民主模式质疑冷酷无情的竞争式市场模式和阶级对立的社会，对不平等的社会财富分配提出了批判，认为既有的财富及经济权力的分配严重剥夺了劳动阶级的发展及其提高自身能力的机会，主张只有通过积极参与的民主才能避免社会危机。这一模式看重民主促进人类发展的价值，不仅认为民主政体是公民权益的保障，更强调其具有使公民变得积极、富有活力的教育功能。麦克弗森指出，这种“民主模式是一种道德的模式，它与保障式民主的最大区别在于，它具有一种人类可能改良以及社会能够实现自由和平等的道德视野。一个民主政体的可贵，是因为它是达到这种改良的必要手段”。[44]
密尔认为，公民对公共生活和政治生活的参与，可以使人们发展出健全的人格，培养出一个社会所必需的公共精神。这种公共精神表现为一种超越个人的视野和对政治过程的深刻理解，对法律和政府的认同，以及更重要的对公共利益的理解和认同。“政府不仅应把与个人有关的事情尽可能留给个人去做，而且还应该允许或毋宁说鼓励个人尽可能多地通过自愿合作来处理他们共同的事务，因为大家商量和处理集体事务，可以很好地培养公益精神，有效地产生处理公众事务的智慧，而这种公益精神和智慧一向被看作是自由国家的人民所具有的特殊品质。”[45]密尔对美国公民所具备的民主能力和素养十分赞赏，将其归功于美国充分的民主制度和参与实践。他指出，在个人只关心自己事务而漠视公共事务的社会中，“人们只会想到自己的私利，引导他们的利益几乎只有一眼就看清楚的利益和对他们的当前起作用的利益，”[46]负责任的公共行动的能力和公共精神就无从得到发展。在个人事务上，人们只考虑自己的利益而忽视集体利益，甚至不惜损害他人的利益。大多数人在从事与自己利益相关的事务时，集中关注自己和家庭，很少对公共事务感兴趣，也很少在这些事务方面花费精力和时间。这就使得民主遭到扭曲，可能导致虚假的民主。然而，当个人积极参与公共事务时，所有情况发生了变化，人们开始脱离狭隘的视野而考虑公共利益。“只有通过政治讨论，一个从事日常工作、其生活方式又使他接触不到各种意见、情况或想法的体力劳动者，才懂得甚至很远的原因和发生在很远地方的事件，对他的个人利益都有极明显的影响。只有通过政治讨论和集体的政治行动，一个被日常职业将兴趣局限在他周围的小圈子的人，才学会同情他的同胞，和他们有同感，并自觉地变成伟大社会的一个成员。”[47]此时，人们不再将目光局限于自己的利益，而是接受各种超越个人特殊性的发展，按照公共善的目标来引导自己的活动。一旦“遇有相冲突的权利要求，应以和他个人偏爱不同的原则为指导；到处适用以共同福利为其存在理由的原则和准则。”[48]
相比之下，一个缺乏民众普遍参与的专制制度，则有可能阻碍人们的智力发展，破坏公共精神。在专制制度下，人民的性格是消极被动的，这是专制统治所喜爱的类型，“不负责任的统治者们需要做的是被统治者的默从而不是除了他们所能强迫去做的以外的任何活动。”[49]专制社会中的“整个民族，以及组成民族的每个人，对他们的命运没有任何潜在的发言权。关于他们的集体利益他们不运用自己的意志。一切都由并非他们自己意志的意志为他们作决定。”[50]其结果是人民的智力水平和道德受到损害，人民由于缺乏参与公共事务的机会而变得自私、狭隘，“整个人民的才智和感情让位给物质利益，并且当有了物质利益时让位给私生活的娱乐和装饰。”[51]
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