在科尔的职能民主理论中，职能民主展现的是一个自我管理组织的分权参与体系。这种民主政治与代议制民主之间的最大差异在于，人们能够有效地参与所有与他相关的团体的活动中，换言之，这是一种参与性的团体或社会。在科尔看来，有良好组织的社会是这样一种社会，“不仅社会中的行政设施是很好的，而且人群的成员们的意志都是积极的，都能通过组成这个社会的各种团体和制度而得到表达。那些力求指导社会组织的进程的人，应当促使每一个人充分参加政府的工作为他们的目标。这才是真正的民主政治。”[81]要实现参与性的社会，职能民主就必须扩大到除了政治领域以外人们广泛熟悉的领域，包括经济和产业领域。
同约翰·密尔一样，科尔也认为只有通过地方和基层的团体的参与，人们才能学会民主实践的方法，培养民主技能。“个人对现代政治这一庞大的机制无法施加控制，不是因为国家的巨大，而是因为他在更小的组织中缺乏机会去学习基本的自我管理的知识。”[82]在社会所提供的人们参与的机会中，科尔尤其关注产业领域，因为这一领域是人们花费时间、精力较多的领域，也是人们长期以来受到权威结构控制最严格的领域。尽管近代以来人人获得了政治选举权利，在社会生活的其他团体中也获得了自我管理的权利，但是，人们并没有摆脱受奴役的结果，因为人们每天都在接受服从的训练，形成了受奴役的性格，从而在根本上影响到他们在政治生活中权利的行使。这一人们遭受奴役的典型领域就是产业领域。科尔指出，“工业制度……在很大程度上造成了政治民主的悖论。为什么许多人名义上享有至高无上的地位，实际上却毫无权力。主要原因在于，他们所生活的环境使他们不可避免地反映了政治领域中的奴役。”[83]只有当产业领域的受控制和受奴役状态被废除，只有当产业领域的组织在参与的基础上建立，只有当工人在工作场所中进行自我管理的实践，人们才能获得独立的、平等的民主教育机会，熟悉民主程序，并逐渐养成大规模的民主政治所必需的民主性格。
对产业领域平等参与的思想实际上来自科尔对经济与政治关系的思考。在科尔看来，没有经济平等，政治领域的平等是无法想象的。代议制形式中“由投票箱构成的抽象民主”并不能实现真正的政治平等，普选权所反映的公民之间的平等只是形式上的，它掩盖了政治权力实际上不平等分配的事实。科尔批评道，“那些理论上的民主主义者，忽视了财富和地位的重大不平等导致了在教育、权力和对环境的控制方面的不平等的事实，这一事实对于任何一个真正的民主体系而言都是非常致命的。”[84]显然，造成经济上如此不平等的原因在于资本主义经济组织。在资本主义的劳动组织中，工人依靠劳动谋生，工人仅仅是商品，完全丧失了人的价值。工人与雇主之间的地位是不平等的，雇主对工人施加了严格的控制，不仅通过工资来控制后者的生活状况，也通过组织中的命令关系实现对工人的人身控制，最终的结果就表现为对人的奴役。因此，只有经济组织中地位的平等才能使人们获得平等的独立性。进一步，经济生活中地位的平等对于平等参与经济组织的决策过程也是关键的。
那么，如何实现经济生活中地位的平等？答案来自科尔后来提出的产业民主思想以及更为宏大的基尔特社会主义构想。产业民主最初来源于19世纪的费边主义思想，费边主义将产业民主看作是民主社会主义的前提。这一传统后来由科尔继承并得到发扬。科尔认为，真正的政治民主只有当产业在参与的基础上组织起来，雇员在工作场所实现自我管理，才能够实现。在参与性的组织中，工人不再是受摆布的无权力者，不存在管理者与被管理者的区分，也不存在一种权威性的控制结构，只有一个平等的决策结构，工人们在各个层次上享有平等参与决策的权力。
科尔发展了约翰·密尔等人关于产业民主的思想，认为工作场所的民主不仅推动了在工作场所内外政治过程中参与的态度、技能、知识和动机的转变，进一步促进了现有政治体系从寡头向民主方向的转型。[85]通过民主的工作场所的社会化训练，个人从贫穷的、不自由的、依附性的、政治上缺乏效能的人转变为具有自我管理能力、自由和自信的个人。通过使生产方式社会化、带来更多的经济平等，以及推动个人在工作场所的参与，社会将发生道德的转型，进而导致在各个层次的政府活动中更多的参与，以及最终的人的精神解放。[86]作为参与思想体现的产业民主，与经济管理活动中对产业民主的倡导在目的上并不一致，后者强调工作场所的民主将导致工作满意、减少工作异化、缓和冲突、更负责任的管理等，这些所谓的产业民主主要服从于生产效率的目的。尽管生产效率是社会经济组织的一个重要目标，但对社会发展和人的自由发展而言，利益的动机并不是主要的，人们更主要地是追求自身能力的提升和创造性的发挥，在自我管理的组织中实现自我服务的目的，人们劳动是为了社会的公共需要。参与式民主思想中的产业民主，是将产业领域或工作场所看作是个人实现自我价值、平等和自由的重要场域，将产业民主看作是实现更高层次的政治民主的基础和条件。在科尔心目中，更宏大的目标是建立一种基尔特社会主义。科尔在他的基尔特社会主义计划中，描绘了一个参与式社会如何组织起来，如何充分地结合产业的作用以推动一个真正的民主政体。
基尔特社会主义最初起源于英国，在20世纪20年代较为盛行，其许多代表人物曾是费边社成员。19世纪晚期西方资本主义发展进入了垄断阶段，经济危机和社会危机不断爆发，带来了一系列社会、道德领域的巨大变革。人们被资本主义制度所带来的急剧变化所震惊，尤其是这种变化打破了过去人与人之间的亲密关系，使人类陷入了一种空前的道德危机。基尔特社会主义者将这种结果归咎于产业运动和资本主义的罪恶，主张废除资本主义制度及其工资制度。基尔特社会主义的创始人彭蒂（Authur Joseph Penty，1875—1937）不满现代工业制度，主张回到中世纪的工业组织形式即行会，将所有的工会变成行会，由行会来管理生产和贸易，并且控制地方和国家政权，由基尔特来提名议员的人选。[87]基尔特社会主义的另一位代表霍布森（S.G.Hobson，1858—1940）则反对退回到手工业和小规模生产的主张。他认为，在资本主义工资制度下，工人仅仅是商品，丧失了人的基本价值。他提出由工会来垄断劳动力市场，迫使资本家按公平价格向工会支付工资，工会再在自己的成员中进行分配。这样，工会就能逐步发展自己的势力，控制工业，并进一步扩大到控制全国范围。这种基尔特既能满足人民的需要，又可保证他们不再受他人的剥削。在基尔特社会中，政府只成为各种纠纷的仲裁者，远离经济事务，将自己的职责局限于对外政策、防卫与立法等事务上。[88]霍布森所设想的基尔特并不是独立的手工业者按照行业规定来监督、管理的行会，而是通过民主制度来管理的庞大的组织机构，通过把所有的体力劳动者和脑力劳动者都包括在内的方法扩大工会范围，在此基础上形成全国性的基尔特。这些基尔特追求的目标，不仅是为了改善劳动条件进行谈判，而且争取实现产业自治。实现产业自治的途径是一方面开展劳工斗争，另一方面促使政府实行“产业社会主义”。霍布森强调基尔特社会主义就是“自治的社会主义”。[89]
作为基尔特社会主义的主要代表，科尔继承了霍布森的思想并进一步发展了基尔特社会主义。科尔基本同意霍布森关于现代基尔特主义的观点，在他的《重申基尔特社会主义》一书中，我们可以看到系统的基尔特社会主义思想。科尔指出，基尔特社会主义中的社会是由各种其成员的意志汇聚而成的协会组织所构成的，社会的目的就是这些协会组织的目的。政府的合法性不仅来自于民众的同意，政府的构成也应当是民主的、自我管理的。最重要的是，在基尔特社会主义中，民主不仅应用于众所周知的政治领域，也应用于每一个社会领域，尤其是经济和产业领域。[90]只有当社会成员获得充分自治的权利，他们才能最充分地享有作为自由前提的自我表达机会。在结构上，基尔特社会主义要求从基层开始自下而上组织起来，在所有层次、所有领域如产业领域、消费领域、农业领域、社区等建立各种形式的基尔特，基尔特内部实现普遍的参与。只要能够使每个人最大限度地参与的地方，就是建立基尔特的基础。在产业领域，通过建立车间或工厂基尔特、消费者协会、公民基尔特、公民委员会来提供生产、教育、卫生等方面的服务。每个基尔特选举产生更高一级的代表，组成地方和地区的基尔特或委员会，在最高层次，则可以选举产生代表组成产业基尔特大会。在社会领域同样如此。每一个城镇或乡村的社区建立基层基尔特，人们可以实现日常生活的参与。从社区基尔特中选举代表，这些代表再组成更高层次的基尔特，一直到全国性的基尔特，但这种全国性的基尔特只是作为一个协调性组织，与具有权威性质的国家不同。这样，在基层基尔特中，公民可以直接行使对影响自己工作、生活的决策的参与，而在更高一级的基尔特中，公民则可以通过自己选举产生的代表实现间接的参与，从而在整个社会中实现民主参与和自治。
科尔并不主张推翻现有的民主政体，他认为现存民主政体的确存在缺陷，未能实现真正的民主，因此必须加以改进，以一种“职能民主”来取代政治民主。
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