信访工作应当坚持源头治理

作为一种反应基层矛盾和利益诉求的信访在世界各国都存在，但并不是所有的国家都将信访作为一种制度，作为有效了解基层民情、化解基层社会矛盾、推进社会治理的重要手段。在我国，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。^[2]因而，信访包括四个方面的要素：一是信访主体，指公民、法人和其他组织；二是信访方式，主要有书信、电子邮件、传真、电话、走访等，但QQ信息、微信等信访方式并没有包括在内，当前，随着经济社会发展，应该说传统的书信、走访仍然是信访的主要形式，占比仍然较大，但是现代化的电子邮件、QQ、微信等方式的信访案件逐步在增多；三是信访内容，即反映的意见、诉求和建议不同时期具有不同特点，新中国成立初期主要反映的是群体中人的革命与反革命事件，当前主要是反映基层社会问题和矛盾的利益诉求的较多；四是信访客体，是政府部门，是处理问题的主体。

我国信访制度诞生以来，可以划分为三个阶段：

一是反映“革命”时期的信访或传统信访阶段。我们党历史上最早的正式专职信访机构，是1949年8月经中共中央批准成立的中央书记处政治秘书室。由任弼时任主任，负责处理人民群众给毛主席和党中央的来信来电。新中国成立之后，作为制度性的人民信访机制才逐渐萌芽和发展起来的。1951年5月，毛泽东专门就如何处理群众来信问题作了“重要批示”，^[3]这份批示直接影响了新中国人民信访制度的创建。1951年6月，当时的政务院正式颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这是新中国关于信访工作的第一部规范性法律文件，是信访制度的源头。1957年始，随着中国共产党三大改造的完成，经济模式和社会结构的变动引起了社会的不适应，社会矛盾不断涌现，来信来访数量激增，尤其是集体上访数量迅速增加。1957年11月，周恩来总理颁布了信访发展史上第二部重要的法令，即《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，强调完善信访的“归口管理”，强调要尽量把问题解决在基层，采取措施有序引导和规范进京上访。在1957年到1978年的20年内，信访活动与群众运动和“文化大革命”紧密伴随而又深受其影响，信访制度的积极功能没有得到有效的发挥，信访工作相对来说是停滞和萧条的。

二是从传统向现代转变时期的信访或过渡时期信访阶段。直到“文革”之后我国信访制度才开始逐步恢复。20世纪90年代末以来，在社会转型引发的矛盾不断增多而人们的权利意识和维权行动不断高涨的背景下，信访机制得到了大量的运用。2005年1月10日，新的《信访条例》由国务院颁布，于2005年5月1日起施行。新条例相较以往形成的信访制度做了五个方面的创新和突破：（1）确立了“属地管理，分级负责”和“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的两大基本原则；（2）信访处理的程序得以细化，《条例》规定了受理、处理、复查、复核等环节以及相应的办理时效；（3）信访机构的监督权得到了相应的扩大，特别突出了它的督办职能；（4）强调了对信访人权利的保障，扩大和疏通了信访渠道；（5）建立了一些信访工作的新作法，比如统一的信访信息中心、信访中的听证制度和法律援助制度等。新《信访条例》的出台使信访活动的法制化程度进一步得到加强。^[4]

三是法治化信访阶段。从“法制”向“法治”转变，是信访制度发展现代化的一个突出特点。这个时期的信访注重信访方式的现代化，而且注重信访与信法的关系。党的十八大后，更是强调要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，进一步完善信访制度。党的十八届三中全会规定“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。^[5]党的十八届四中全会明确提出“把信访纳入法治化轨道”，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果，进一步彰显了中央对信访工作的定位和方向。2015年1月21日，全国信访局长会议在京召开，要求大力推进信访法治建设，更加自觉地维护群众权益。着力打造“阳光信访”、“责任信访”、“法治信访”，并把2015年定为“信访法治建设年”。

基层信访是我国信访工作系统的基石，现阶段大多数信访问题起源于基层、发生在基层，信访工作的重心也立足于基层，关于基层信访工作的功能必须明确。

一是基层信访工作是化解社会矛盾的第一道防线。基层信访是有效预防和化解矛盾的第一关，是防止社会问题扩大化的第一道防线。基层信访将群众信访问题解决在基层，处理在萌芽状态，是维护好社会稳定大局的一项重要任务。《信访条例》第四条规定：“信访工作……应当坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”这一规定更加直接地明确了加强基层信访工作基础地位的重要性和必要性。“属地、分级”就是层层负责，其重点是信访问题发生地的最基层。“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”，进一步明确了解决信访问题的“基层负责”的要求，如“依法”的概念，直观上是依照法律、法规或与国家政策相统一的相关政策来解决信访问题，也是最基层单位处理群众信访问题程序中的一个重要依据。“及时、就地解决问题”的规定，更加充分地强调了解决信访问题的时效及范围，即必须在最短时间内答复、解决与在信访问题始发地解决问题的相互依存的关系。只有加强最基层的信访工作，特别是更直接地明确基层单位，特别是县、乡两级在信访工作中的地位和责任，减少和杜绝因人为因素造成不该出现的信访问题，或对出现的正常情况下的信访问题及时、就地、依法解决在萌芽状态，我们才能夯实信访工作基础，使大多数群众信访问题在基层得以解决。^[6]

二是加强基层信访工作就是降低信访成本。按照成本-收益分析，只有将群众的信访成本和信访机构处理信访问题的成本降低，收益才能增加。在重访、缠访、越级访、集体访和群体性事件中，信访人投入的成本不断增加，而各级行政机关因为要对同一信访事项重复处理，也会造成成本浪费，众所周知，群众信访一旦延伸两至三个环节以上，信访人的经济负担以及行政机关付出的社会管理成本必将成倍增加。以县、市、省为例，除了基层政府投入大量物力、财力、精力用于重点人员的稳控、送返，加上到县级以上机关发生的费用另附加交通费用、食宿费用、各级工作人员接待所发生的费用等，费用将成倍增长，而最终，其问题还必须由基层解决，造成不可弥补的巨大浪费。据媒体报道，近六七年来，湖南光花在“上访妈妈”唐慧身上的公共财政已达到上百万元，信访成本之高令人咋舌。^[7]因此，只有将信访问题最大限度的解决在基层，甚至解决在萌芽状态，对政府和公民个人，才能有效减少支出，实现利益最大化，也从根本上实现社会和谐稳定。

三是畅通诉求渠道，促进民主决策、科学决策。基层信访是一种简便、直接、迅速的反映群众意愿的形式。来自来信来访中的社情民意是一种宝贵的社会资源，是各级领导机关及领导人从各种会议、资料和调查中难以得到的重要信息。通过这条渠道，可以广泛地了解社情民意，掌握群众的情绪及群众对各项政策的态度，以便有的放矢地调整有关政策，进行合理科学决策。做到这一步还不够，如果能够依托信访部门的初步信息继续不断开发、收集、研究、处理民间信息，把信访部门打造成为民情信息中心，就能够为领导决策提供更有价值的民意信息。基层信访工作做得好，基层党组织和政府获得的意见和建议才更真实。在此基础上出台的各项措施才会得到群众拥护，各项建设才能健康有序地进行。

四是基层信访工作是群众工作的重要环节，有巩固基层政权的功能。密切联系群众，是党的传统。尽管基层党组织和政府联系群众的渠道多种多样，但基层的信访工作有其他渠道不可替代的特殊作用。基层是信访问题的发生之地，加强基层信访机构的工作，能够更快捷地了解、掌握社情民意，随时随地的与群众取得共识、获得支持，增强群众对基层党和政府的向心力。目前我国越级上访、重复上访问题多，一个原因就是基层信访机构处理问题不够合理、及时，甚至徇私枉法，再加之我国公民潜意识里认为中央政府比基层政府要公正，导致越级上访、重复上访问题发生。要改变现有困境，就要把基层信访工作做得扎实，及时地疏导存在的人民内部矛盾，减少越级访、集体访、群体性事件的发生，使基层重获群众认可，巩固基层政权。