公众参与文化遗产保护的法律保障

实际上，文化遗产保护的公众参与并非仅停留在理论探讨的层面。就我国而言，现行立法已从不同方面为公众参与文化遗产保护提供了法律依据。我国《宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”这一规定一方面明确了国家在提供公共文化服务方面的义务；另一方面也赋予公众享受公共文化服务的权利。而参与文化遗产保护，正是公众享有这一权利的表现方式之一。因此，可以说，公众参与文化遗产保护是《宪法》赋予的基本权利。

如果说《宪法》第二条的规定只是暗含了公众参与文化遗产保护的权利，那么，我国文物保护领域的基本法律——《中华人民共和国文物保护法》则对公众参与文化遗产保护做出了更明确的规定。该法第七条规定：“一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。”如前所述，有权对文化遗产进行保护的主体不只是享有行政管理权的相关部门，也包括与相应文化遗产及其所在环境有密切关系的公众。显然该条所谓一切机关、组织和个人，既包括依法负有强制性的文物保护义务的主体（如文物保护管理机构及其工作人员、法律规定承担文物保护职责的相关专业机构及其工作人员），也包括不负有强制性文物保护义务的其他主体，如社区及其居民。不仅如此，《中华人民共和国文物保护法》第十条第四款进一步明确了对公众参与文化遗产保护具体方式之一的肯定态度，“国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用”。这一规定表明了国家对于设立文物保护社会基金的鼓励态度。显然，该条款并未限定设立主体，因此可以合理推断，公民或社会组织通过捐赠设立文物保护社会基金是受到国家保护的。而设立文物保护基金正是公众参与文化遗产保护的方式之一。此外，该法第十二条还规定：对于保护文物成绩显著、将个人收藏的重要文物捐赠给国家或者为文物保护事业做出捐赠以及在文物面临破坏危险时抢救有功的行为，可由国家给予精神鼓励或者物质奖励。这一规定也明显体现出国家对于参与文化遗产保护行为的肯定，与第七条类似，该条规定也未限定主体。这意味着公众参与文化遗产保护，如果满足第十二条规定的情形，应该得到国家给予的精神鼓励或者物质奖励。

由《中华人民共和国文物保护法》的上述规定可以看出，这部基本法律至少对于公众参与文化遗产保护的两种主要形式——捐赠、抢救文物是持鼓励态度的。而这两种形式本身则可以衍生出多种多样的具体参与方式，包括捐赠文物、捐赠用于文物保护的资金、设立专门致力于文物保护的民间组织以及以个人名义检举、揭发及阻止破坏文物的行为等。

此外，2009年公布并实施的《文物认定管理暂行办法》也明确了公众参与文物普查及文物认定的权利，并就这一权利行使的具体程序做出规定。依据该法，除所有权人和持有人外，公民、法人和其他组织可以通过书面方式申请认定不可移动文物或对其定级，只需“向县级以上地方文物行政部门提供其姓名或者名称、住所、有效身份证件号码或者有效证照号码”。而县级以上地方文物行政部门则负有“通过听证会等形式听取公众意见并做出决定予以答复”的职责（第六条、第七条、第十二条）。综观《文物认定管理暂行办法》，该法第七条已经就“所有权人或持有人书面要求认定文物”的程序做出规定，因此，第七条、第十二条所谓书面要求认定文物的“公民、法人和其他组织”，主要是指所有权人或持有人以外的法律主体。就这部分主体而言，其请求认定文物的行为，主要是基于其参与公共事务的权利，而并非表明其就该文物享有物权权利。其要求认定文物的行为，即是典型的文化遗产公众参与。另一部文化遗产保护领域的基本法律《中华人民共和国非物质文化遗产法》中也有相当数量与文化遗产保护公众参与相关的规定，而且，该法对公众参与形式的规定更为具体和多样。比如，该法第九条规定：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与非物质文化遗产保护工作。”该条明确体现了国家对公众参与非物质文化遗产保护的正面态度。与这一态度相呼应，该法第十二条规定了公众参与非物质文化遗产调查的权利：“公民、法人和其他组织可以依法进行非物质文化遗产调查。”此外，该法第二〇条规定，公众享有提出将某项非物质文化遗产列入国家级非物质文化遗产代表性项目名录的建议的权利；不仅如此，该法第二十三条还为政府机关设定了征求公众意见的义务以保障公众知情权、参与权与监督权的实现。第三十七条第三款则规定，合理利用非物质文化遗产代表性项目的单位，依法享受国家规定的税收优惠。与《中华人民共和国文物保护法》相比，虽然同为行政色彩较浓的法律，但《中华人民共和国非物质文化遗产法》显然吸收了更多公众参与的理论与方法，在鼓励公众参与非物质文化遗产保护（包括合理利用）方面的力度也更大。

虽然我国《宪法》以及《中华人民共和国文物保护法》 《中华人民共和国非物质文化遗产法》等法律法规均为公众参与文化遗产保护提供了法律依据，而且近年来公众参与文化遗产保护开始在国内受到关注，但是，由于我国长期以来缺乏公众参与的严密的法律保障，我国公众参与文化遗产保护的状况，无论在深度和广度上都尚有不小的提升空间。究其原因，则可从以下两方面加以分析。

一方面，现有法律法规和政府有关部门没有给公众参与提供足够的空间和保障。以《中华人民共和国文物保护法》对公众参与的规定为例。如前所述，该法在第七条、第十条、第十二条中均表明了对公众参与的肯定态度。第七条甚至规定“依法保护文物”为公民义务，但对公众享有的权利则没有明确规定。这就意味着，公众在文物保护中的主体地位没有在法律上得到明确，其参与文物保护的行为也没有得到法律更明确的保障。为确保公众依法全面参与文化遗产保护，《中华人民共和国文物保护法》应确立“国家保护为主、社会共同参与的文化遗产保护新机制”，明确赋予公众参与文化遗产保护的权利。此外，不仅对公众参与的权利和义务应有明确规定，而且要明确参与的途径和方式，确保公众在立法、调查、认定、监督、保护规划和设计等方面的知情权和参与权。再者，基于公众参与在中国文化遗产保护中的地位的日益凸显，应待条件成熟时制定文化遗产保护公众参与专项法规或条例，对公众参与文化遗产保护的权利、义务、范围、方式、程序、激励机制等做出全面系统的规定。各级政府和文物行政部门在制定或完善涉及文化遗产保护的法律法规时，也应增加关于公众参与的相应条款，具有可操作性的程序性规定。

目前的实际情况来看，一些公众参与文化遗产保护的行为受到利害关系人的阻挠，有些文保志愿者甚至因此受到人身威胁和伤害，这在很大程度上影响了公众参与文物保护的积极性和主动性的发挥。财政部、国家税务总局于2007年2月6日联合发布《财政部、国家税务总局关于宣传文化所得税优惠政策的通知》，明确指出：对企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过国家批准成立的非营利性的公益组织或国家机关对宣传文化事业的公益性捐赠，经税务机关审核后，纳税人缴纳企业所得税时，在其年度应纳税所得额70%以内的部分，可在计算应纳税所得额时予以扣除；纳税人缴纳个人所得税时，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可从其应纳税所得额中扣除。而对重点文物保护单位的捐赠属于“宣传文化事业的公益性捐赠范围”。2011年，该通知被《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十一批）的决定》宣布失效。但从实际情况来看，即使目前仍有地方政府对企业作为主体参与文化遗产保护规定了税收优惠方面的政策作为激励机制，但在实践中这一政策很少惠及企业。其原因则主要为文化遗产管理部门和财政部门间并未建立文化遗产公众参与税收减免方面的长效工作机制，导致企业通过捐赠等方式参与文化遗产保护后，若想享受税收方面的优惠，整套流程十分烦琐，既费时又费力。许多企业因此失去长期参与文化遗产保护的动力，税收优惠政策实际上并未起到应有作用。

另一方面，民众对遗产保护了解甚少，专业技能不足，加之民主参与意识较弱，也是导致文化遗产保护公众参与度不高的重要原因。由于文化遗产保护的公众参与并不能给公众带来直接及显性利益，公众对参与文化遗产保护的积极性并不高。而且，虽然近些年来已逐渐改善，但中国公众参与社会事务的意识普遍欠缺、不关心决策过程仍是不争的事实。这一状况并不仅仅出现在文化遗产保护领域。由社会经济发展的因素进行考量，我国目前仍处于社会主义初级阶段，文化教育发展水平相对较低，国民对传统文化的自觉保护意识较为欠缺。

可以预见到，扩大公众的范围，加深参与的程度，真正落实公众参与，将是我国在未来一个较长时间段内提升文化遗产保护水平的重要途径。我国的相关法律法规应进一步赋予并具体保障公民参与文化遗产保护的权利，当公众因为参与保护而权利受到侵害时，应当提供应有的救济。在税收减免政策方面，文化遗产部门应当尽快与财政部门明确减免主体，简化减免流程及方法，激励更多公民、企业和社会组织参与文化遗产保护。此外，政府仍应加强有关文化遗产保护宣传及教育，通过多种形式使公众接近文化遗产并对其产生认同感。政府还应保证公众参与文化遗产保护的渠道畅通，主动公开有关文化遗产保护、管理与开发利用的决策和工作的信息，并积极回应公众有关文化遗产的咨询及建议，促进其积极主动地成为文化遗产保护的主体。

【注释】

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[2]徐嵩龄.第三国策：论中国文化与自然遗产保护［M］ .北京：科学出版社，2005：155.

[3]李林.“ 文化线路”对我国文化遗产保护的启示［J］ .江西社会科学，2008（ 4）：205.

[4]王建波，阮仪三.作为遗产类型的文化线路—— 《文化线路宪章》解读［J］ .城市规划学刊，2009 （4）：89.

[5]张陇堂.甘肃丝绸之路经济带将建20大景区.［　EB/OL］ .（ 2014-08-07）[2014-08-17]. http://fashion.ifeng.com/travel/news/detail-2014-08/07/37907277-0.shtml.

[6]国际古迹遗址理事会文化线路科学委员会.国际古迹遗址理事会（ICOMOS）文化线路宪章［J］ .丁援，译.中国名城，2009（ 5）：56.

[7]刘庆余. 国外线性文化遗产保护与利用经验借鉴［J］ . 东南文化，2013（ 2）：32.

[8]联合国教科文组织 .关于蓄意破坏文化遗产问题的宣言[G]//中国国家文物局.国际文化遗产保护文件选编.北京：文物出版社，2007：239.

[9]王云霞，黄树卿.文化遗产法的立场：民族主义抑或国际主义[J] .法学家，2008（ 5）：45.

[10]蔡守秋，常纪文.国际环境法学[M] .北京：法律出版社，2004：121.

[11]高猛，陈炳，等 .走向社会建构的公共行政[M].杭州：浙江大学出版社，2013：236.

[12]王云霞.论文化遗产权[J].中国人民大学学报，2011，25（2）：21.

[13]刘婧.公众参与的起源及其在历史文化遗产保护中发展[J].四川建筑，2007，27（ 1）：61.

[14]谢辰生“文物”词条：“从过去把文物视为古董的观念，发展到把文物作为人类社会历史发展的见证，标志着人们对文物价值的认识发生了根本性的变化，也扩大了文物概念的范围。”（中国大百科全书（文物·博物馆）[M].北京：中国大百科全书出版社，1993：1.）

[15]王云霞.论文化遗产权[J].中国人民大学学报，2011，25（2）：21-22.

[16]彭跃辉，刘勇.开平碉楼认养制度调研报告[R]//彭跃辉.中国文物法制研究报告，北京：文物出版社，2012：205 .

[17]马洪雨.非物质文化遗产保护公众参与的法律制度构建[J].甘肃政法学院学报，2007（ 1）：156 .