基于环境利益的地方政府与居民的博弈

（一）地方政府环境利益配置的强势集团效应

如以上分析，在一个辖区内，地方政府公共决策一般会偏向强势集团。在环境利益微观主体中，企业组成的集团属于强势集团，而居民是个分散的集体，规模巨大，成员共同行动的成本高，缺乏行动能力，在公共物品的供给决策中难以组织起来强化自己的利益，因此庞大的居民群体属于弱势集团。面对强、弱两个集团，政府提供公共物品决策时更多地考虑强势集团的利益。对于环境利益，政府可能在企业集团的游说下，或者在垄断厂商提供的“租”面前放松对企业环境的规制，使企业因此将更多的环境利益转化为经济利益，而居民则由于环境质量的恶化受到损害。

对于不同地区，由于地方政府代表的是本地区居民的环境利益，外地区的居民相对于本地区的居民又成为一个弱势集团。在公共决策的过程中，本地区的居民有可能参与公共决策过程，而外地区居民不可能参与本地区的公共决策过程，并且地方政府在进行公共决策时，主要考虑的是本辖区居民的利益，对外地区居民的环境利益极少关心，甚至不关心。一些公共物品的提供具有负外部性，地方政府给本地区提供公共物品时可能不会考虑对其他区域造成的负外部性，如上游区域拦河筑坝为该区域居民修建灌溉工程，对下游区域造成的影响是水量减少，影响农田灌溉以及居民饮用水的提供。可见，本地区居民环境利益的获取给其他区域居民带来了环境利益的损失。如20世纪50年代国家为了治理淮河水患，在淮河沿河建立了195座大坝，这些水坝导致了淮河数不胜数的污染事件，上游的官员不断打开大坝闸门，把污水排入下游，毒害了下游地区的庄稼与鱼类，破坏了当地的农业与渔业。^[31]

对于不同代际的人群来说，后代人与当代人是两大利益集团，而且这两大利益集团的利益明显地不对等。相对来说，后代人是弱势集团。在当代的公共决策过程中，后代人缺乏利益代表，无法和当代人在市场上竞价，更不可能参与公共决策过程的利益博弈，他们的福利取决于当代人对其关心的程度，而当代人是否会损害后代人的利益取决于道德上的约束。一般情况下，当代人会最大化自身福利而忽视后代人的利益。如今，当代人对资源的耗竭性使用、对资源环境的过度消费导致的资源环境问题越来越严重，其极大的负外部性将影响以后世代人的福利。

（二）地方政府环境利益配置的二元特征

在城乡二元制度安排下，城乡居民是两个不同的利益群体。环境治理投资属于公共物品供给投资，而政府的公共物品供给明显地向城市倾斜，尤其是向大城市倾斜。从国家环境污染治理投资结构来看，2001年，国家投资1106.6亿元治理环境污染，其中城市环境基础设施建设投资占总投入额的53.83%，“三同时”项目环保工程投资为30.4%，工业污染治理项目投资为15.77%；2012年，国家投资8253.6亿元治理环境污染，其中城市环境基础设施建设投资占总投入额的61.34%，“三同时”项目环保工程投资为32.6%，工业污染治理项目投资为6.06%。^[32]从以上数据可以看出，城市环境基础设施建设占环境污染治理投资总额的大部分，其次为“三同时”项目，而投在农村环境治理方面的费用很少。当然，我们应该承认，城市人口密集，城市居民遭受环境污染损害的风险更大。但是，农村环境状况不断恶化，农村居民遭受环境风险不断增大的事实是实实在在存在的。环保投资主要来自于地方政府，而地方政府事权大于财权，并且环保方面的投资本来就不足，再加上地方政府环保投资主要投向城市，进而导致农村能获得的环境治理与保护资金少得可怜。地方政府在城乡两大环境利益群体之间的环境利益配置二元特征明显，使得城市居民与农村居民之间在环境利益分享与环境损害承担方面存在着不公，这种不公平的消解需要各级政府重视农村的环境问题，并且在地方政府对农村环境治理投入不足的情况下，由中央政府给予适当的补偿。