制约中国生态文明建设的制度障碍

中国当前面临的生态环境问题，有着自然的、历史的原因，但不得不承认，30多年经济快速发展及其部分领域和区域的盲目开发、无序开发、过度开发是主要原因，而改革不到位、体制不完善、机制不健全，则是更深层面的制度原因。现行法制、体制和机制还不能完全适应生态文明建设的需要，存在较多的制约科学发展的体制、机制障碍，使得发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。^[4]制度缺失和执行力不足是中国生态环境恶化的根本原因。

一、尚未建立起体现生态文明理念的制度体系

我国已经基本建立了社会主义市场经济体制，但还没有建立起体现生态文明理念和原则的社会主义市场经济体制。比如，市场没能很好发挥在资源配置中的决定性作用，在相当程度上、许多领域中，主要还是政府直接配置资源或在政府不合理干预下配置资源。一些地方政府采取土地优惠、税收优惠、先征后返、财政补贴、电价优惠、降低环保标准等进行招商引资，带来产业转移的早熟，加剧了产能过剩，而产能过剩，是最大的资源浪费和环境破坏。税收和价格机制还难以有效抑制对资源及其资源性产品的过度需求。由于土地可以卖钱，各级地方政府对占用土地的需求几乎是无限大的，工业用地、水资源、能源等的价格偏低，占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低或基本无成本，远远无法弥补生态价值。中央与地方的事权和财权不匹配，地方政府承担的事权多于其财力，迫使其不得不圈地卖地融资，导致耕地和生态空间被过多占用。以GDP论英雄的政绩评价和干部任用办法，对造成生态环境破坏的缺乏制约和责任追究等，一定程度上也助长了破坏生态环境的行为。同时，缺乏制度作用发挥的长效“自律”机制保障。发挥制度对生态环境保护的作用，不仅需要通过法律法规、政策条例等刚性的正式制度，也需要通过社会风尚、伦理道德等软约束激发人们对环境保护的集体认同感，例如“垃圾分类回收”、推行“限塑令”等利于环境友好、推动废物循环利用的“低碳”、“绿色”之举，虽然已经成为全社会的普遍共识，然而对此种行为道德评价标准的缺失使之不能上升为道德自律，很难促进此种生态意识转化为生态保护自觉行为。

二、生态环境制度不系统、不完整

经过60多年的发展，我国在生态环境保护制度的制定方面取得较大成就，各项环境法律，如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等针对水污染、空气污染的法律做到了有法可依，各项环境规划与标准也随着生态保护要求的提升不断改进，然而，生态文明制度体系内容不够系统完善^[5]，生态文明制度的体系化、系统化建设依然有待加强。

首先，缺乏生态安全保障的统领性法规。在资源节约、环境保护、生态建设的各种法规中，分别涉及能源安全、水安全、粮食安全、环境安全、生态安全的内容，但大都从各自相对狭义的领域界定和规范，忽略了能源、水、粮食、环境和生态之间的相互关联和依存。例如，有关森林、生物多样性和湿地的法规中涉及的生态安全，对能源、粮食、污染控制等存在内在关联的核心内容涉及有限甚至完全忽略，只是狭义的生态安全；而生态文明建设所要求的生态安全，是广义的，涵盖了能源、水资源、耕地保护、污染控制等诸多方面，只有这样，才能将生态文明融入经济、政治、文化和社会建设的各个方面和全过程。

其次表现在资源环境的事前防范与保护中，没有通过完整的自然资源资产产权制度对所有国土自然资源的产权明晰化，许多全民所有自然资源资产的产权所有者不到位，用途管制在耕地方面落实较好，但没有扩展到占用其他自然生态空间，对于自然生态保护及自然资源利用尚未划定明确的空间及时间红线，降低生态风险。过程中，没有建立起严密监管的制度。对各地没有资源环境方面的警示和约束，一些地区在资源环境承载能力减弱后仍在过度开发；环境保护的制度不少，但在环境保护中居核心地位的污染物排污许可制和企事业单位污染物排放总量控制制度还很不健全。^[6]资源的开发及利用过程中偏低的价格机制不能反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，没有通过严格的生态补偿及资源有偿使用制度弥补生态价值，生态补偿机制作为生态文明建设的重要激励机制，缺乏明确的法律定位、法理依据和市场机理。就代内补偿而言，流域上游对生态环境的保护，在法律上是一种义务，而不应该作为获取补偿的条件。为获取补偿而去破坏，有违生态文明建设的初衷，而且补偿不是一个严格的“市场供求”关系，不具备价格弹性，而是基于市场评估的有法律约束意义的利益裁定。如果是“生态服务购买”，则是一种具有价格弹性的市场合约。由于生态服务的公共物品属性，“政府购买”（中央政府或地方政府转移支付）或集体购买（河流下游政府、团体或企业（例如供水企业代表用户群体）），具有生态补偿和生态服务购买的双重属性。由于子孙后代在当代决策中没有发言权，代际补偿实际上是当代人的一种道义上的自我约束和承诺，也需要法律规定和市场机制付诸实施。后果上，没有建立起严厉的责任追究和赔偿制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导，没有追责。一些不法企业偷排、超排，甚至造成严重后果的，也只是象征性地交点罚款就可摆平，较少的环境损害赔偿及不严格的追责制度难以对环境破坏及资源过度开发的行为构成约束力，难以弥补生态环境损害和治理成本。因此，要创新生态治理制度体系，推进生态文明体系的制度化、规范化。

第三，现存生态文明建设的相关法规条文原则性强，操作性弱。相关条文需要经过细则、条例、政策来细化、落实，而这些细则和政策多具有临时性，忽略长远性，造成政策多变、政策不连续，令投资商和生产企业无所适从，难以从长计议。主要在两方面：一是有些方面还存在法规空白与缺项，不适应环境形势的新变化；有些法规相互不协调、不配套；有些处罚标准太轻，不足以震慑违法违规者；有些法规太笼统、欠细化，给执行带来一定困难。例如2005年颁布的《可再生能源法》，全文不足4000字，基本不含操作层面的细节；而美国参议院2010年发布的《美国电力法（草案）》，对二氧化碳的交易，明确规定最低限价为12美元（通货膨胀每年增长3%），最高限价为25美元（通货膨胀每年增长5%），十分具体。二是监管者的管理权限不够和对监管者的责任追究不够双重存在，这是执法不力的制度根源。同时，生态文明建设相关法规修订滞后，难以满足不断深化的生态文明建设的需要。例如大气颗粒物PM2.5，在社会舆论的强烈推动下，2011年才纳入监测体系，控制目标和措施严重滞后；又如森林的碳汇功能，在现行森林法中，没有得到相应体现和落实。生态文明建设相关法规存在“碎片化”甚至相互抵消的情况。例如，固体废弃物资源化利用的相关规定在《清洁生产促进法》、《循环经济法》、《环境保护法》等法规中均有涉及；污染控制和节约能源的法规相对独立，使得为了污染控制而忽略节约能源，为了节约能源而弱化环境保护。许多污水处理厂和脱硫设施建好后闲置而不运行，除了经济利益考虑，法规的不同指向也是一个重要原因。生态文明建设相关法规作为“宏观调控的工具”，而不是刚性约束的绝对规则，在执行中可塑性太强，自由裁量空间太大，造成法规执行随意性强，“按需落实”、“据人执行”，对违法企业的处罚力度、执法力度不足，甚至执法违法，降低了法规的权威性和实际执法的效果。因此，现行的生态文明法律法规制度需要进一步完善、细化、系统化。

三、生态文明制度落实存在监管不力的漏洞

近年来我国已经制定了许多有利于保护生态资源环境的具体制度，如《清洁生产促进法》、《循环经济法》等法律法规，《全国主体功能区规划》、《全国生态保护“十二五”规划》等政策文件，然而在落实过程中效果并不理想。究其原因，主要在于政府监管不到位。由于长期以来我国对环境事故的惩罚多采取事后罚款方式，目前过轻的行政处罚最高限额难以对偷排、超排企业形成威慑力，如2012年环保部进行的华北六省市地下水污染专项检查结果显示，共发现558件环保违法行为，88家企业共罚款613万余元，平均每家企业仅7万元，此种处罚对于限制企业破坏生态环境的行为无法构成强有力的制约，加之GDP刺激下地方政府的盲目决策一定程度上也助长了破坏生态环境的行为。同时，分散的监管力量、交叉的部门职能、较低的公共管理能力都极大地影响了生态环境管理效果，行政效能不高、执法力度不够无法统筹各方面的力量，发挥政府环境监管的权威性及有效性。由于信息公开制度、举报制度不健全，民众的环境知情权、参与权及监督权得不到有效保障，民众监督、舆论监督及环保非政府组织监督等社会监督形式缺位，难以形成自上而下的监督机制，使得我国生态文明具体制度的落实缺乏实效性。

把环境保护法规落到实处，执行力是关键环节。中国环保法规执行不到位是造成当前许多环境问题的一大顽疾。从国家环保部2013年2月下旬至3月开展的对华北平原排污企业地下水污染专项检查的情况看，查处各类环境违法行为558件，其中55家企业有长期利用渗井、渗坑，或无防渗漏措施的沟渠、坑塘排放、输送或储存污水的违法问题。我们要深思的是，当地群众对生产生活用水早已怨声载道，当地政府的环保执行力哪里去了?据《中国证券报》记者郭力方2013年2月22日报道，潍坊众多中小企业凿井排污在当地已非秘密，且随着需求逐年增多，打井灌污已形成了一条初具规模的地下产业链。正因为如此，潍坊近年来地下水污染不断加重，正从一般浅水层蔓延至150米以下的地下深水层。再比如，中国《环境影响评价法》2003年开始实施。本来有效的环境影响评价制度可以起到预防为主的作用，但中国的环评制度存在着公众虚假参与、环评机构虚假环评等问题。2013年1月5日环保部通报的“黑名单”包括了中国气象科学研究院在内的88家环评机构。这些环评机构只要收取了客户(即被评项目)的钱，就敷衍了事，本来需要几个月才能完成的环评只用了一个下午就写出报告，而且都是以通过了结。他们这样做也是为了确保自己今后源源不断的财路。一些环评机构在环评过程中“隐瞒有关情况、提供虚假材料，借用外单位人员作为环评专职技术人员”。有的环评师几乎没有到过现场，完全凭借想象胡编乱造或者复制他人的环评报告。这说明很多环境问题与经济利益链条有关，与地方保护伞有关；有的与监管者的腐败相连，为一己私利，不仅不作为，而且内外勾结，对抗群众监督和上级检查。

四、管理体制机制有待进一步完善

在管理体制方面，各部门间和中央与地方间环境管理体制条块分割，犹如“九龙治水”，争利益、避风险、怕担责。尽管对于涉及生态文明建设的许多重大问题有互动和协调机制，但在执行过程中，往往由于管理体制上存在利益的多元化和多样化，在部门间和中央与地方间的“权力”博弈中，忽略了生态文明建设的具体要求。在管理机制方面，绿色发展、循环发展、低碳发展作为生态文明建设的途径，尽管有相应的规划和指标，但是，目标责任制考核机制、监督机制、奖惩机制和公众参与机制尚未全面建立。同时，对地方官员政绩考核“一手硬一手软”问题，核心是以GDP为导向的政绩考核制度与事权和财权失衡的财政分权制度。由于长久以来发展主要以GDP指标来衡量，并用作衡量官员政绩的重要标准，因此，增长GDP成了地方政府的工作重心。地方保护主义盛行，法律大不过GDP。在建设生态文明、保护环境与经济增长数字矛盾的情况下，就会牺牲资源和环境来换取GDP增长。因为地方政府的财政收入中许多高污染、高消耗的企业是纳税大户，一些地方政府甚至置国家的环境保护政策不顾，甘愿为这些企业提供种种保护性措施。虽然大会小会、各类文件都把生态保护叫得通天响，但在官员心里这是软指标，因为考核中GDP增长速度、“进位赶超”才是硬指标；平衡协调可持续发展是需要长期见效的软指标，财政收入、就业率是当下见效的硬指标。这种导向失衡极易导致地方官员重眼前轻长远的决策失衡、利益失衡、战略失衡。另一方面，由于缺乏有效的社会监督等因素，部分地区存在环境执法不严、有法不依的问题。此外还存在因为体制不完善，一些地方环保部门由于执法经费不足，需要靠排污费运转的情况，造成环保执法部门与污染企业形成共生依赖关系，使得污染越来越严重。

五、生态文明价值观还远远没有形成

生态文明价值观决定着人们对待自然的态度和行为方式，决定着社会的生产和生活各个方面，因此，在全社会树立牢固的生态文明价值观是建设生态文明的关键。纵向比较，国人尊重自然、爱护环境、绿色发展、低碳生活的生态意识、社会风气有了很大提升，这是不容置疑的，但同生态文明社会建设的需要相比，生态价值导向还没有在社会确立主体地位，物质财富拜物教、GDP增长崇拜，加上“资本逻辑”的销蚀作用，严重阻碍着生态价值导向在全社会的确立。我国并非缺乏保护生态环境的具体制度与规范，早在1979年就明确了“预防为主、防治结合”的方针与制度，然而社会主义初级阶段的基本国情决定了我国依然将社会生产力的提升作为发展的主要任务，在处理经济发展与环境保护的矛盾时，许多政府及企业往往只看到生态环境的经济价值，而其生态价值由于难以在短时间内显现则被忽视，在具体发展的决策过程中，也往往侧重于GDP总量的提升。对于政府部门的人才培养及教育，往往倾向于经济发展、领导决策能力等方面，而在生态文明制度及生态科技知识提升方面存在短板，具有专业生态知识的领导人才培养仍存在缺口。党的十八大指出要发挥生态对经济、政治、文化、社会的统筹作用，十八届三中全会进一步做出“五位一体”的制度体系改革，表明从党的执政思维、能力方面都有了整体的提升。要学会从人与自然协调发展的角度做出规划，然而将此种生态思维转化成保护生态环境的行动亟须生态文明制度重要性的教育与宣传，以推动、提高环保意识切实进入具体决策过程中。

目前，我国不少领导干部对经济发展必须加速向绿色、集约、高效转型的紧迫性、自觉性认识的高度不够，创新生态经济的知识、能力不够，就必然会驾轻就熟地走传统发展方式老路，在处理当前增长与长远可持续发展问题上就自然地重眼前轻长远，在处理经济发展与环境保护的矛盾中，就自然地选择“先污染后治理”。他们常常把调结构、转方式与促增长、促就业、促财政对立起来。生产者还不能自觉做到节约能耗、减少排放；消费主义、物质主义、享乐主义依旧盛行，民众不能自觉地做到生态消费。大众媒体如电视、电影、广播、文艺作品等生态文化产品较少，加上生态思想内容表达不准确或者不够通俗化，不能很好地唤起大众的生态意识；学校生态教育也存在教条地解说或者简单把生态教育等同于环境保护及污染治理等问题。

生态文明意识的发挥、对生态文明制度重要性的认知是生态行为的基础。因此，要在全社会确立生态价值导向，增强参与主体的生态文明制度意识，普及相关生态文明知识，增强生态文明的自觉行动力。