普选权确立中的政策问题建构权

普选权是资产阶级革命的成果，但是，如果没有启蒙思想家的普遍人权设定的话，普选权的确立也就得不到理论上的证明。在理论上，人民主权原则是普选权的终极性理论基础。同时，也正是人民主权的原则，确定了政策问题建构权的最终归属，尽管政策问题建构的实践是需要通过代议制而使代表的请愿以及提案权得以行使的。显而易见，由于平等、自由等人权观念的确立使得每一个人参与政治生活和获得政策问题建构权具有了正当性。当然，正如卢梭所看到的，在人口规模稍大的国度中去让每一个人都参与到政策问题建构过程中来是不可行的，所以，需要通过代议制的方式而使每一个人的政策问题建构权都得以行使。这样一来，普选权是位于代议制前端的，而代表的请愿和提案权则是建立在普选权的基础上的。当然，人们并不是在资产阶级革命发生后立马就获得了普选权，在某种意义上，正是代表生成方式的变化而把人们引向了获得普选权的方向。所以说，普选权的确立也经历了一个长期的过程。相应地，政策问题建构权的分布也在这一漫长的历史过程中一步步地随之发生变化。在民主政体中，政策问题建构权主要是掌握在议会手中的，所以，关于政策问题建构权的考察也需要从议会的生成和变动入手。

如果单独考察普选权的发生史，是可以将先前出现的选举权看作其源头的。在英国，第一个选举法规颁布于1406年。之后，1429年的法规进一步对郡区选民的财产资格作出了规定，即规定年收入40先令以上的自由土地持有人拥有选举权。^[9]1452年的法规再进一步规定选举人必须居住于参选郡内或在参选郡内拥有地产。关于被选举权，1445年的法规要求骑士代表必须由“真正的骑士”或具有骑士财产资格的乡绅担任，即必须是年收入20镑以上的土地所有者。这些法规产生的背景是农奴制解体，因为农奴制的解体使得自由农民队伍迅速扩大，选民数量也因此而大增，以至于不得不对选举权采取财产方面的限制。另一方面，虽然在名义上自由农民也拥有选举权，但土地贵族显然仍拥有财产上的优势，所以，财产限制本身所反映的是土地贵族牢牢控制选举权的要求。1429年法规直言不讳地承认了这一点：由于“近年来许多贫穷卑贱之徒”也参加了选举，要求与殷实富足的骑士乡绅享有同等的发言权，致使选举中经常发生殴斗、骚乱甚至凶杀等不幸事件，所以必须对选民规定必要的财产限额。

可见，关于财产限制的法规实际上是要把刚刚摆脱农奴制枷锁的公簿持有农和小自由土地持有农排斥于议会选举大门之外。由于这个原因，人们往往把这些法规讥讽为“剥夺选举权法规”^[10]。这也说明，在中世纪后期，选举权是一种新生事物，而土地贵族则是一种陈旧的社会因素。在每一次历史性的社会变革过程中，旧的势力在抵挡不住新生事物的成长时，就会摆出顺应潮流的姿态，而实质上则是希望努力去掌控新生事物。本来，土地贵族并不希望看到选举，也不可能产生希望自己拥有选举权的念头，但历史的发展把选举的问题推展了出来，他们也被卷入到了选举过程中来。这个时候，让他们与平民一样享有同等的选举权显然是他们不能接受的，因而需要设置一道防线，以保证对部分平民的选举权加以排斥。这就是为什么会出现对选举权进行财产限制的原因。由于法规对选举权作了财产限制的规定，致使享有选举权的人数被限制在了极低的水平，以至于有的城市选民只有几十人或几人^[11]，更多的人则被排除在选民之外。

都铎王朝时期，选举混乱的状况是非常严重的。此时，就选区划分来看，选区分为以郡为单位的农村选区和以选邑为单位的城市选区。牛津大学和剑桥大学单列为大学选区。所有英格兰的郡都是选郡，每个郡都有权推举两名议员。城市则必须向国王申请，经批准后才能成为选邑。^[12]选邑的设立、议员名额、选邑的取缔，都由国王决定。就选民和被选举人的资格来看，财产限制等规定依然有效。因此，“都铎时代的议员绝不是全民的代表，因为选民只限于少数成年男子。”^[13]但是，由于社会经济的发展，年收入达到40先令或20镑以上的人数大大增加，选民和有选举权的人数都增加了，人们对担任议员的兴趣也提升了，因而出现了竞选，有时竞选还相当激烈。不过，当时的竞选并非基于政治观点的不同，而是个人或家族的权势之争。16世纪的选民在进行政治表态时，所考虑的只是在贵族的派别角逐中自己应该站在哪一边，并不像现代的选民那样，因赞同某人的政见而拥护他成为议员。这一点是不难理解的，因为在人尚未实现个体自觉的时候，所选举出来的代表就不可能是普遍个人利益的代表。另一方面，在很大程度上，选举也只是走走形式，“出于财政上的需求，在郡被要求选送骑士代表出席议会之前很久，国王就已将郡作为法人组织来进行谈判了。”^[14]“郡是作为一个有组织的单位而出现的，长期以来它一直过一种共同的生活，享有共同的权利，承担共同的义务。”^[15]

此时的所谓代表并“不是一群未予组织的乌合之众的代表，而是一个法团组织的代表。从理论上来说，整个郡就是由其郡民众大会来代表的”^[16]。而这一组织又在身份精英的控制之下，因此，选举出来的议员显然不是所在选区人民利益的代表，而是贵族们意愿表达的工具。所以，在竞选过程中，竞选者从未靠公布“政治纲领”而赢得选票，竞选所依靠的是达官显贵、监选官的营私舞弊或滥用职权，贵族以及政府官员对选举有着关键性的影响力。一般说来，贵族或显贵们往往凭借特权而向选郡推荐自己中意的人选。例如，1584年选举前夕，蒙塔古勋爵写给苏塞克斯郡郡守的一封信就可以证明这一点。在信中，蒙塔古勋爵说，“我想应该通知您，我周围的贵族和乡绅都认为罗伯特·塞克威尔先生和托马斯·沙利先生最适合担任（苏塞克斯郡议员）……，我希望您把我的意愿转告那里的选民。”^[17]实际上，在许多城市，议员的提名权确实都被权贵所垄断。“伊丽莎白女王时，埃塞克斯伯爵控制着12个城市的提名权，莱斯特伯爵控制着7个城市的提名权。”^[18]权贵们提出的候选人多数都能获得顺利通过，因为违抗权贵意志的城市往往会遭到报复。1819年的一张通告中所列出的一长串选民名单就从反面证实了这一点，那就是宣布这个名单上的人已经搬出了勒斯布里奇爵士的房屋（也许他们实际上依然住在这些房屋里），其原因就是他们“在上次选举中没有投票给巴罗勒特的妹夫柯林斯先生”^[19]。

在郡选区的选举中，郡长经常利用职权（如通过预先透露选举日期、临时改变选举地点等）去帮助自己所喜欢的候选人，让其当选。如“1593年诺丁汉郡的选举，原定在郡府大厅举行。选举那天，郡长突然决定将选举地点迁出城外，目的是为了让索尔兹伯里伯爵提名的候选人顺利当选。当选举结束后，其他竞选人及其支持者仍然等候在郡府大厅，茫然无知”^[20]。选举计数过程亦无公正可言，因为，在这样一种等级社会中，选民的不平等地位往往是通过某种标识来确认的，依附于同一豪族的选民往往会在选举时穿上戴有这一家族标识的统一服装，郡守往往见到哪一队中有穿着某个贵族家服的选民后便裁定哪一队所支持的候选人当选。另外，在清点人数时，郡守总是先点他支持的一方并故意放慢速度，其他候选人的支持者往往会因为等得不耐烦而离去。在这种混乱的选举制度下，许多城市的议席被骑士或乡绅侵占，出现了“口袋市邑”和“乡绅入侵”的现象。“口袋市邑”所指的是一个人或一个家族支配下的市邑，其所选议会议员由这些人包办，仿佛议席就在他们的口袋之中。^[21]“乡绅入侵”则是指非本市的乡绅成为该市议员，以该市市民的名义代表该市参加议会。虽然议会在1414—1445年间多次颁布法规，规定市民代表必须由居住在市内的市民选举产生，骑士或乡绅不得充当市民代表，但这些法规却收效甚微。因此，在1478年议会下院中仍有一半市民代表是乡绅。这一方面是因为乡绅的政治参与意识相对较高，另一方面是因为少数权贵垄断了城市议席，往往为乡绅的侵入打开了方便之门。一些在郡区不能当选的乡绅也往往会借助于权贵扶植而以市民代表的身份跻身议会。

总的说来，从17世纪末到19世纪初，议会的地位处于不断提高的过程中，也基本上形成了选举制度。表面看来，自由农民与城市市民也都拥有了选举权，而在实际上，选举权则被牢牢地控制在贵族手中。一些数据显示，18世纪初，英国人口约725万，选民只有24.5万，占不到全部人口的3%。而且，代表不是根据人口而是根据选区确定名额，即每个选区均选派两名代表，结果是议席与选民不成比例，各选区间差别极大。“在英格兰，平均每郡选民数为4000人，但最大的约克郡共有2万选民，较小的拉特兰郡只有600选民。在苏格兰，每郡选民平均只有80人，像布特郡，只有8名选民。选邑之间的差别更为悬殊。据统计，每个选邑平均有选民400人，1000名选民以上的选邑只有22个，选民在500—1000人之间者有33个，其余约150个选邑平均不足200选民，最小的加顿颠只有2名选民，可它与约克郡一样，也有两个议席。各选区的选民数与人口数同样不成比例，普利茅斯市共有2万居民，只有80个选民，温切斯特市居民为3400人，选民却有40多人。”^[22]另外，由于各选邑是在不同历史时期由国王根据自己的需要设置的，因而选邑的分布也是极不均匀的。在英格兰，大多数选邑位于南部和沿海地区，其中康沃尔郡最多，共有21个选邑，其次是怀特郡16个，德文郡12个，多塞特郡9个。可见，从总量上看，选民仅限于全体臣民的一小部分。从代表比例上看，选区选民与人口数不成比例，无法均匀地代表个体。

在个体权利意识开始觉醒的情况下，个体是不满足于权利的非普遍化状态的。正是由于这个原因，资产阶级革命发生了。这是一场“为权利而斗争”的革命，所以，提出了把选举权作为一项基本人权而非一种特权的要求。当然，“为权利而斗争”只是资产阶级革命的政治原因，而工业革命则为资产阶级革命提供了经济动力。18世纪，英国开始进入了工业革命加速化的进程，催生了要求参与政治生活的资产阶级，而这个阶级所提出的第一个要求就是扩大选举权。此时，在思想界，启蒙运动方兴未艾，思想家们提出了普遍人权的原则，从而为选举权的扩大以及普选权的确立提供了思想和理论基础。引申而言，政策问题建构权也就不再是归于贵族以及由贵族所控制的少数“代表”了，而是应当归于人民。尽管在启蒙思想家那里也存在着如何让人民行使主权的争论，但人民而不是少数贵族拥有主权则成了这一时期所提出的共同要求。稍后，基于实践的可操作性考量，对选举制度进行了改造，并一步步地走向了代议制。

在代议制的框架及其逻辑中，选民扩大到构成了人民的每一个人，每一人都有权行使自己的选举权，这就是普选权。当然，普选权的确立也经历过一个渐进的过程。我们发现，边沁在当时就曾大力宣传降低选民的财产资格限制，即要求扩大选举权。根据边沁的意见，应当让凡识字的成年人包括妇女都享有选举权。而且，边沁对选举过程也进行了规划，提出在选举中采取无记名投票的方式。边沁的这些要求显然反映了普选权确立过程中的一种现实，那就是，普选权还是一个需要努力去争取的东西。正是在这些要求的推动下，英国发生了选举制度改革，这场改革“造端于1832年大改革法案，中继于1867年与1884年两宗改革法案，再接再厉于1918年人民代表法案，及1929年平等选举权法案”^[23]。作为这些法案的结果，就是普选权的确立。

1832年的改革是选举制度改革的第一步，主要包括三方面的内容：第一，调整了议席的分配。取消了人口不满2000人的56个“衰败选区”的议席，31个人口在2000—4000之间的选区减少一个议席，并把总共空出来的143个席位分给曼彻斯特、伯明翰等22个新型城市、较大的郡以及苏格兰和爱尔兰。下院总人数没有变化，仍为658人。第二，重新规定选民财产资格。在城市，拥有年值10镑以上的住房或其他房屋的房主以及每年缴纳10镑以上房租的房客均有选举权。在各郡，年收入10镑以上的公簿持有农，年收入10镑以上租期60年和年收入50镑以上租期20年的长期租地农以及年缴纳地租50镑以上的佃农都有选举权。这就大大地扩大了选举权的范围，因而，除大工厂主、大商人和银行家外，大批小商人和手工作坊主也获得了选举权。第三，规定了选民登记程序，缩短了选举时间。事实上，在这次改革中所确立起来的选民登记制度一直沿用至今。

选举权的进一步扩大是在1884年的改革中实现的。这一年，《人民代表制法》得以颁布，它把城市中的“房主选举权”原则扩大到各郡，使部分农业工人也获得了选举权。这样，城市和农村地区的选举资格统一了起来，基本上实现了每一个户主都拥有选举权，选民总数达到了450万人。1885年又通过了《重新分配议席法》，对议席进行了重新分配，基本接近于平均代表制原则。其后，又进行了一系列选举制度改革。如1918年授予了年满30岁的妇女以选举权，1928年又将妇女选举权的年龄限制降低为21岁，使女性选民人数达到1 500多万。至此，从形式上看，性别限制与财产限制已经取消，成年公民普选权终于得以实现。如果说选举权在一定程度上包含着政策问题建构权的话，那么，普选权的确立无疑意味着所有选民都可以通过选举的方式去参与政策问题建构。也就是说，普选权从理论上确认了全体公民的政策问题建构权，尽管在实践中并不是每一个人都能够直接地行使这种政策问题建构权。