政策问题建构权的“去中心化”

现代性的扩展是基于这样一个信念：“可能的知识是一个有限的池塘，真理和谬误共同分享着它。扩大了真理的地盘，就缩小了谬误的地盘；增长了知识，就减少了无知；增强了对世界的控制，世界就变成可预知的了。这种‘世界’观使世界成了一个有限的实体、一个与一种像地球这样的物质实在具有共同边界的实体。”^[41]现代社会遵循“能量守恒与转换定律”，坚信观念与疆土上都存在着界限，在总量一定的前提下追求内部的类别划分，并认为能量是可以转换和通约的。正是基于这一思维，在地域或领域划分的前提下，中心—边缘结构得以生成并得到维持。发生在现代社会的一切行动，都是在中心—边缘结构中展开的，也不断地增强和维护着这一结构。在中心—边缘结构中，政策问题建构都被归于某一部分某一机构的职能。具体地说，政策问题建构是发生在公共领域中的，活跃于公共领域中的精英掌握着政策问题建构权。

在民主体制中，政策问题建构权被设定为公众所有，而事实上则由社会精英所把持。即便是公众切实地掌握了政策问题建构权，处于社会中心的社会治理者也掌握着政策信息，并有着公布哪些信息和不公布哪些信息的裁量权，因而，主导着政策问题的界定以及议程设置，公众往往成了呈现在他们面前的已经得到建构了的政策问题的消费者。应当说，信息对于政策问题建构有着至关重要的意义，一类社会问题的信息是否得到公布和公开，直接决定了公众对该社会问题的反应。如果处于社会治理体系中心的人们希望掩盖某一社会问题的话，就可以把关于此类社会问题的信息封锁起来；如果希望解决某一社会问题的话，并认为该问题的解决能够为其业绩加分，就会主动地公布关于该社会问题的信息，并通过媒体等去制造关于这一问题的舆论，以便煽起公众的热烈反应。这些惯常的做法表明，政策问题建构是一个自上而下的过程，是自社会治理的中心地带开始的，或者，直接就是由社会治理的中心地带发起的。

在民主体制和语境中，政策过程往往是在社会治理的中心地带发起后再通过专家和公众的参与进入一个民主决策的过程。显然，在这一政策过程中，包含着一条自上而下的主线，是具有鲜明线性特征的政策问题建构过程。当然，工业社会已经不再是农业社会的那种地域性社会，而是在社会化大生产、市场经济以及陌生人的互动中形成了广泛的人际交往网络。但就基本的社会结构而言，却是一种线性的中心—边缘结构模式。加之，社会治理的这一线性的中心—边缘结构又是存在于民族国家的框架下的，是在民族国家这一相对封闭的系统中开展的，致使政策问题建构总是被作为一个国家的事情。越出了国家的边界，就不会有人关心，即使有人关心，也没有什么意义。

进而言之，民族国家边界的封闭性也会反映在其内部的每一个层级上，可以说，在民族国家内部的每一个层级上都会存在着许许多多次级和更次一级的封闭系统。事实上，每一个领域都构成了一个相对封闭的系统。社会治理往往是在这些系统中进行的，政策问题建构也基本上是在这些系统中完成的。比如，管理工业生产、商业贸易的部门基本上不会去考虑社会救助的事务，不关心这一方面的政策问题建构，甚至对这些方面的哪些应当成为政策问题的社会问题，也会熟视无睹。也就是说，我们的社会拥有着中心—边缘结构，而自中心辐射出来的是多条线，政策问题建构都是在某条线上进行的。这条线上的人们不会去关注另一条线上的社会问题，因而，也就不会去关心那条线上的政策问题建构。也正是在此意义上，政策问题建构是一种“地方性”的事务，依此而形成的政策依然是在“地方性”的范围内发挥作用的。

现在，这种状况正在发生改变，网络及其信息的高频流动不仅打破了社会治理中心垄断信息和主持信息发布的状况，也填平了中心—边缘结构中不同的线之间的鸿沟。一些重要的、紧迫的社会问题往往是首先在网络上引起了广泛关注，跨越了一切疆界，打破了一切部门分割，从而成为全社会关注的热点，然后又出现一种倒逼之势而压向政府。在网络中，每个人都是一个节点，每一个节点都可以与其他节点之间进行多渠道、多方位的信息交流，从而打破了信息的单向传输，进而摧毁了所有的信息中心。信息在网络上的自由流动意味着信息中心失去了存在的价值。

网络使信息的流动不再按照人为设定的线进行，而是在每一个节点上都呈现出散布辐射的状况。每一个人都可能成为某一具体信息的中心而在他所在的人群中发布这一信息，一项社会问题的信息可能会在这样一个人人都可以成为中心而又根本无中心的网络中瞬间达到每一个人那里。这个时候，处于社会治理中心地带的精英也就完全丧失了垄断信息和主导信息发布权的条件。所以，原先那种社会治理中心得以维持其特权地位的信息垄断就会终结。因为信息的无界扩散，使得政策问题建构权的垄断必然面对着各种各样的压力，而且，社会治理中心也不再可能通过划定清晰的边界去抵抗来自边缘的政策问题建构权的要求。所以，网络具有非属地化的特征，是一个全面开放性的无中心的世界。如果使用哈贝马斯的“公共领域”概念来描绘网络的话，那么，它就是一个“全景式”的公共领域。一切社会问题都可以在这里得到无障碍的讨论，并将讨论的结果以动态性的方式随时传递给政府，使政府获得公众的压力而开始考虑如何通过政策的途径去解决这一社会问题。在此过程中，也就实现了社会问题向政策问题的转化。

托夫勒将信息技术对社会的影响称之为“第三次浪潮”，他说，相对于前几次浪潮而言，“由于第三次浪潮的赫然来临，群体化传播工具不但没有扩大，反而突然被迫削弱了，它在很多战线上，正在被我称之为‘非群体化的传播工具’所击退。”^[42]信息的传播不再受到权威机构的垄断，传播工具出现了非标准化的趋势，大小不同而又散布在世界上的每一个角落的网络终端群体竞相收发大量的信息，这些信息不再传播同一形象，而是出现了多种多样的形象、思想、信条与价值观。“新型通讯系统可以从某些特定的时间、地点和传统中分解或发掘出认同感，并通过创造‘较少固定或统一’的选择多样性，对认同感的形成产生一种‘多元化影响’。此外，这些新型通讯系统的运作在很大程度上独立于国家的控制，因此，不会轻易地服从直接的政治管制。”^[43]如果信息是由某个中心发布的，就会要求口径一致；当网络把各种各样的中心冲得七零八落的时候，在信息的传递过程中，也就不再可能表现出异口同声的状况，任何新奇的文本都可能出现并受到关注，网络对差异性、新奇性的偏爱甚至会使以往被淹没在同一性中的差异性以更加夸张的方式突出出来。其结果就是：“任何文本都没有优先的地位。”^[44]

在工业社会，特别是到了工业社会的后期，在“专家治国”的时代，技术专家被捧上了至高无上的地位。在这种情况下，知识精英出谋划策，提供各种各样的咨询报告，也引领着公共舆论。网络的出现意味着靠出“点子”治国、拯救世界的做法将成为一去不返的历史。因为，社会治理中心正在丧失控制国家和世界的能力，这将使得所谓的“点子”越来越没有价值。所以，那些直接服务于社会治理中心的所谓“智库”，要想用某个语出惊人的咨询报告去欺世盗名已经不再可能。网络使原先强加在各种话语之上的限制解除了，自由的话语环境出现了，因而各种各样的话语都一下子被解放了出来。曾经被认为是智慧可靠来源的专家观点，现今却成了人们嘲笑和批判的井蛙之见，他们被谑为“砖家”，是堆砌厕所的材料，不再能够对灵活的、流动的和随机行动的社会治理作出积极贡献。由于他们不能够在复杂的社会现象中识别出真正的社会问题，也就不可能对哪些社会问题可以转化为政策问题发表有价值的建设性意见。“通讯系统将像烈火一样蔓延，无法控制，无法预报，就像一颗突然出现的彗星的镜象。每一个男人、每一个妇女不久都将能够成为天空中的一颗星星，并且能够按照自己的意志在想所允许的范围内传播自己的信息。”^[45]网络提供了使人们开展广泛交往的平台，增强了人们对事物的控制能力，扩大了人们的选择范围，扩大了人们的经验知识，最为重要的是使“现代经济……进入一个不同寻常的、困难的、不断变化的、不能用等级结构来控制的时代”^[46]。

福克斯和米勒在描述后现代政策制定的场所时提出了一个“能量场”的概念，认为“在能量场中，却呈现出一个源头多元化的公共氛围，犹如太阳黑子，它可以从任何的和所有的点上燃烧起来。燃烧产生的能量以波的形式向外传导，进而作为一个整体影响到整个领域，也影响到其他潜在的火焰点”^[47]。福克斯和米勒提出“能量场”这个概念是希望描绘人的相互依存性，是要说明原先那种把人们分割开来而实现“分而治之”的做法不再行得通了。的确，人们现在是如此紧密地联系在了一起，通过领域分离、专业化、部门化的方式而实现的社会治理不仅无法达到解决问题的目标，反而会使问题变得更加复杂。而且，越来越多的社会问题也表现出了无法划定边界的特征。

当福克斯和米勒写作《后现代公共行政》时，还没有关注到网络在政策过程中的作用，现在看来，他们所说的所谓“能量场”在网络上已经得到了淋漓尽致的展现。所以，网络向我们展示的是，不再是社会治理的中心把持着政策问题的建构权，也不再是只有专家才能影响政策问题建构，而是存在于网络中的流动的、不确定的、不断变换形象的“能量团”，对政策问题建构施加着各种各样的影响。总之，网络突破了边界，网络消除了“地方”，“围墙已成过去；商品已成过去。我们所理解的那种官僚制也已成为过去。在文本的世界中，有的只是多样化的书写，但思维方式是根茎的、非线性的和游牧式的。这是一个非地域化的世界。”^[48]既然“围墙”拆除了，那么，所有的系统也都不再封闭，而是成了全面开放的系统。在这一条件下，为系统确立中心—边缘结构的一切努力都是枉费心机的。或者说，对于全面开放的系统而言，根本就无法确立起中心—边缘结构。所以，由无限开放的系统所构成的世界就是一个“处处是中心，无处是边缘”^[49]的世界。

在现实的民主制度运行中，即使公民具有形式上平等的政治参与权，仍然会因为政治、经济、文化等各方面的原因而遭到政治伤害。其中，在政策问题建构中被忽视、受冷落等参与上的不平等，最有可能造成大面积的政治伤害。这些参与不平等可以体现在很多方面，“甚至当所有公民都具有正式参与政治的权利时，这些权利对不同的人可能意味着许多不同的事。当我们关注于不太正式的政治活动，如与代表联系或在社区集会上进行协商时，这些差异就变得甚至更明显了。”^[50]关于参与不平等的原因，弗雷泽归结为经济上的不平等分配、文化上的错误承认以及政治上的不平等代表权。

在20世纪的“新社会运动”中，弗雷泽解读出的是多元文化的兴起这样一个改变参与现实的机遇，认为经济上的不平等分配逐渐转移到了文化承认的问题上，从而提出了“承认政治”，或者说表达了对泰勒“承认政治”观点的重申，并认为这是正义建构的一条切实可行的路径。也就是说，在多元文化并存的情况下提出了承认的要求，是希望在政治上对承认作出安排时去促使政治自身转化成“承认政治”。为了使“承认政治”成为可能，弗雷泽提出了进一步要求，那就是解构分界线，即消除不同人群之间的界线。一旦人群间的界线消除了，存在于某个人群中的或者某个人群所承受的社会问题也就能够得到及时发现，而不是像过往那样，弱势群体所承受的或与弱势群体相关联的社会问题往往因为在政治中心缺乏代表而无法引起关注。这确实是一个很好的设想，但是，由谁来决定不同文化群体间的相互承认呢？什么力量可以保证一个社会中的强势群体承认弱势群体的利益？即便承认了，在社会治理中心——如政治机构中开展活动——的人就一定会代表弱势群体发言吗？所有这些，都是承认政治无法解开的死结。然而，网络则为这一问题的解决展现了曙光。那就是，一项社会问题一旦在网络上引起关注，就能聚集起足够施压于政府的力量，迫使政府将其确认为政策问题。

从当前网络上的信息聚散的情况看，网民们往往更加关注那些与弱势群体相关的社会问题。这也许就是弗雷泽所设想的“正义的尺度”能够得到应用的场景。事实上，在网络空间中，单一的、综合性的公共领域已经分解为多元语境的公共舞台，其中，不存在任何单一的标准，更不可能应用某一标准来对所有的修辞和风格加以衡量并筛选。结果，具有不同风格和价值的群体都能参与其中，无财产的工人、妇女、穷人以及种族的、宗教的和少数族裔的人，都可以通过自己对话语的运用而获得承认，甚至获得尊重。在网络得到广泛应用的今天，即便是在最为消极的意义上，也应抱持这样一种态度：“既然没有办法确立一种更好的世界观，那么，惟一的策略便是对各种世界观采取来者不拒的态度，承认这样的一个粗陋事实，即世界观是无限多的，它们之间缺乏通约性。一旦意识形态被认为无所不在，且一切均为意识形态，那么，对意识形态的批判将不再被认可，于是社会反思的工作便告终结。”^[51]

在只有一种意识形态的时候，往往会有很多人对这种意识形态持有批判态度，即使这种批判受到来自于中心的压制甚至惩罚，批判的激情也总像不熄的火焰。在网络中，当无限多样的意识形态无所不在的时候，不会因为对意识形态的批判受到禁止，而是变得没有什么意义，甚至产生了批判念头的人自己也会不认可这种做法。鲍曼在现实社会的多元化之中曾经体验到，“不再有任何针对实践活动的批判，不再依据另一可供选择的更美好社会来看待现实世界并进行评判与考查。从今往后，一切批判理论与实践都像后现代生活一样，在碎片化、自生自灭、自我关涉、孑然孤立、插曲化。”^[52]在网络中，这些经验会变得更加真切，那就是一切为某种社会治理方式辩护的理论及其主张都将失去价值，与之相反的理论和主张也无法得以确立，即使出现了，也会自生自灭。

在我们看来，网络使昔日宏大的意识形态大厦倒塌了，多样性的观念之间不再具有可通约性。无论是占统治地位的还是进行反抗的任何一种霸道的意识形态，无论霸权者所推行的是什么样的普世价值，都变得无处落脚。每个人都在网络中与其他人相遇并希望获得承认，不管人们所拥有的社会资源多少，在网络平台上，人们也许都会表现出阿伦特所说的那样，“共同生活在世界上，这从根本上意味着，事物的世界处于共同拥有这个世界的人之间，就如同一张桌子的四周围坐着许多人一样；世界像每一个中间事物一样，都同时将人联系起来和分离开来。”^[53]其实，人们还不仅像坐在同一张桌子边那样直面相对，而是以匿名的方式相互渴求在“他者”的眼中获得自己存在价值的证明，愿意通过在网络上的行动而实现与“他者”的互动，并在这种互动中得到承认和提升话语的价值和意义。

“世界是一个多样化的地方，在律师与人类学家之间的多样化，在穆斯林与印度教之间的多样化，在小传统与大传统之间的多样化，在殖民主义的当时与民族主义的现在之间的多样化，面对这个严肃的现实而不是在无力的一般化与不真实的安慰这种糊涂认识中一厢情愿地把现实消解，用科学的方式和其他的方式，我们要获得很多很多的认识。”^[54]当人们在网络中相遇时，每个人都带着并能够保持着自身的特征，没有什么力量要求你与他人同一着装、接受同一观念、服从同一命令和采取同样的行动。对待一切问题，都没有标准化的答案，也不会根据某个必须认同的标准去对人的特性加以评价。所以，网络也意味着个性化得以充分实现。同时，这种个性化又不会影响人们的共同关注，甚至不会影响到人们的共同生活。相反，网络恰恰是一个对每一个问题都可以进行持续不断地、永无止境地言说和认知译解的平台，网络平台中的政策问题建构过程就是在不同观点的交锋与对话之间完成的。“多元文化主义促使人们互相沟通，而不互相保持距离，促使人们彼此做出反应，而不彼此轻视，互相分离。”^[55]没有人发号施令，也没有人进行总体规划，但网络却拉近了人们之间的距离，也为了解对方的观点和理由提供了无限的可能性。这样一来，工业社会中主客体之间的垂直划分也就被人们之间的水平互动所取代，每一种观点与其他观点相遇时都是彼此共存的，而不是相互斗争的，从而成就了一个多元文化共存并合作互动的政策问题建构场所。

因为网络，不仅空间距离不再构成人们进行政策问题建构的障碍，而且时间也不再成为参与的约束条件。信息一方面在高速流动，另一方面又可以随时存储，这使得远距离大范围内的政策问题合作建构成为可能。存储转发系统以及共享数据库可以让社会问题得到即时认识，并能够通过在自媒体上的发酵和网络上的扩散而迅速促进其向政策问题转化。信息的发布和传播突破了时间的限制，“每一个事件都足以引起注意，但又迅速地消失。”^[56]公众的兴趣点在不断变化，现实在稳定地加速前进。每个人都是事件的消费者，而且每个人都表现出了对新奇信息的渴望，总是希望最快地获取和尽快地传播出去。这就如鲍曼所说的，“我们所有人都患了食欲过旺症。我们也可以说，就食欲过旺症患者而言，事件（或景象，即事件被媒体加工后引起注意的形式）是一种理想的食物。食欲过旺症患者需要迅速处理掉他们摄取的食物，以便为更多的摄取腾出空间。——它不是抑制饥饿，而是一种他们渴望拥有的贪婪的‘填充’方式，从而促使医生把这种形式的吃法界定为‘失调’：事件/景象就适合这样的目的。它们想被立即消化和立即排泄，它们想不用拒绝就被吞下去，它们不想被慢慢地消化。他们刚引起注意即失去了关注，恰在其有望被吸收并变成可消耗有机体的一部分之前。”^[57]这就是信息社会中人们对事件加以关注的状况。正是因为人们对事件的热切关注，使得所有事件都失去了连续性和清晰的逻辑，人们只是狼吞虎咽地把各种新鲜的事件吞下去。人们在网络平台上进行的是信息即时的获取、灵活的结盟与随时的转换，任何固定的结构都无法胜任这一根本看不到任何确定性希望的使命。

在这样一个高度不确定性的网络社会中，政策问题建构权的分配发生了根本性的变化。也就是说，政策问题建构权不再由某个中心掌握，而是呈现出散点分布的状况。而且，可以相信，这种散点分布不会长期地限于网络所构成的虚拟世界中，它必然会影响到现实世界，促进现实世界的政策问题建构权的“去中心化”。在这个实现了“去中心化”的世界中，人们不再需要一个权威性的终极实体去控制他们，即便是他们在经济活动中使用的货币（比特币），也不需要某个央行提供，更不用说其他的和日常的生活了。