改革完善投入体制机制

农业，尤其是粮食生产这样的大田生产有多种多样的自然风险和经济风险，要实现稳定的产出，没有大量投入是做不到的。在工业化、城镇化、全球化的进程中，比较利益的作用越来越明显，要克服这一因素的影响，确保有人种粮，没有完善的支持保护机制也是做不到的。非农产业越发达，经济社会发展水平越高，粮食生产的产业特征就越弱，公共事业的特征就越明显，所需资金投入就越多，所需支持保护力度就越大。确保粮食生产所需投入，既要充分发挥市场的作用，调动经营主体的投入积极性，又要更好地发挥政府的作用，着力解决在基本生产条件和比较效益等方面市场机制解决不了的问题。

1.健全完善公共财政投入机制

进入新世纪以来，我国支持粮食生产的支出迅速增加，并成为2004年以来支撑粮食连续增产的关键。按照WTO分类方法，已经实施的政策中，除了最低收购价政策、临时收储措施、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴属于“黄箱”补贴需要受到限制外，其他的支持政策基本上属于“绿箱”政策。这些政策项目包括：农业科研、动植物疫情防控体系建设、病虫害防治、劳动力转移培训阳光工程、新型农民科技培训工程、农技推广体系建设、农业科技入户项目、测土配方施肥补贴、干旱地区节水灌溉技术推广补贴、现代农业示范项目，农民专业合作社支持专项、农产品加工与促销、大型商品粮基地建设、棉花和糖料生产基地建设、小型农田水利建设工程、农业基础设施建设、粮食安全储备支出、粮食直补、农业保险保费补贴、自然灾害救济、退耕还林补贴、退牧还草补贴、农业生态环境与水土保持项目建设、农村扶贫项目、以工代赈计划、产粮大县奖励、产油大县奖励和生猪调出大县奖励等。从实际情况来看，在生态建设和环境保护、耕地保护、国土资源开发与整治、农田改造、水利、田间道路和相关工程、物流设施、农业教育与培训、基础性研究和部分应用研究、科技推广体系建设、生产成本补贴、病虫害防控体系、信息体系、大型灾害应对、政策性保险、公共储备体系、特殊人群粮食供给等方面，市场机制所起的作用非常有限，在多数情况下政府应当担负起主要的责任。总体来看，以上领域还有大量需要解决的问题，在WTO框架下我国仍然有很大的作为空间。随着财力的增强，我国需要持续加大公共财政对粮食生产的支持力度。与之同时，要完善支持方式，避免突破“黄箱”补贴限制。

2.健全金融服务体系

在正常情况下，从事粮食生产经营虽然很难在短期内获得高利润，但可以获得比较稳定的收益。公共财政的支持固然要加大，但仅靠财政资金是远不能解决粮食生产经营过程中的全部资金需求。而且，财政在“黄箱”补贴方面的支持要受WTO约束，有的投入还具有挤出效应，并不是越多越好。金融资金的规模比财政大得多，而且能够形成持续循环投入，建立健全的金融体系是解决粮食生产发展资金需求的主要途径。从发达国家的情况来看，不论构架如何设计，农民从事农业生产、改善农村生产生活条件、发展农村经济都能获得比较完整、方便的金融服务。进入新世纪以来，我国的财政支农政策框架已经初步建立，财政对粮食生产的支持力度迅速增强，但金融对农业农村发展的支持，尤其是对粮食生产发展的支持明显不够，金融支农框架体系尚不健全、体制尚不完善、服务远未到位。加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，是农村改革发展过程中需要解决的瓶颈问题。

第一，健全政策性金融体系。政策性金融的一个突出特点，就是在财政资金的支持下，能够为那些投资回收期长、投资收益率低、风险较大、敏感性较强，但能够获得一定比例回报的项目筹集资金。在政策性金融支农体制完善的国家，政策性金融机构一般能通过财政注入、发行债券、借款、吸储等形式获得比较稳定的资金来源，对农业农村的支持力度也较大、运行机制也比较完善。由于农业政策性金融收益率较低甚至可能亏损，国家往往也会通过注资、损失补偿、再贷款、存款准备金率、利润特殊处理、赋予特殊业务等方式提供支持。

目前，我国在粮食流通领域已经建立起了比较成功的政策性金融体系，并由农业发展银行系统负责运营。二十年来的实践表明，这套体系是成功的，为农民卖粮并获得比较稳定的价格提供了保障。总体来看，我国农业政策性金融体系仍很不健全，虽然农业发展银行、国家开发银行、农业银行等机构在农业资源开发、基础设施建设、农业生产基地建设、新兴农业类型方面进行了积极探索，但覆盖面很小，支持力度不大，项目也很零散，所起支撑作用极为有限。要通过拓展农业发展银行业务范围、鼓励支持国家开发银行向粮食生产领域延伸、委托农业银行和邮政储蓄银行等银行类金融机构开展政策性业务等方式，加快为粮食生产提供政策性金融支持的探索。

第二，加强商业性金融支持。长期以来，商业性金融对粮食生产，对农村经济的支持不够，而且成为农村资金转移到城镇的渠道。近年来，由于新型经营主体发育、经营规模扩大、机械等固定投入增加等因素的影响，粮食生产所需金融支持越来越迫切。对551个转入耕地经营权粮农的调查表明，全部样本户当年户均新增贷款仅为23659.85元，亩均当年新增贷款仅为153.42元，亩均正规金融机构新增贷款仅为116.17元。户均农机购置支出、当年燃料支出、当年维修支出分别为32972.9元、4041.7元、633.89元，亩均购置农业机械支出、年用油支出、年维修支出仅分别为213.80元、26.1元、3.9元。总体来看，土地转入户尤其是规模化经营户的资金非常紧张。21亩以下、21～55亩、55～124亩转入耕地经营权样本户的亩均成本分别为646.36元、616.43元、616.10元，而由于资金不足，124亩以上样本户的亩均成本反而下降为539.20元，投入不得不减少。强化商业性银行机构支农责任，对商业性银行机构的农业和农村地区贷款进行增量奖励、减免税费、贴息等。加快规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，构建多层次、广覆盖、可持续、适度竞争的农村金融体系。大力发展小额信贷，发展微型金融服务，规范和引导民间借贷健康发展。

第三，加快发展农业保险。粮食生产自然灾害种类较多，发生频率较高。加快发展政策性农业保险，加大对农户参保的支持，提高灾害发生后赔偿水平，减少种粮主体损失，是发展粮食生产的重要问题。近年来，政策性保险对粮食生产的支持取得了突破性的进展。2014年，我国农业保险的保费收入达到325.7亿元（其中中央财政补贴达到128.95亿元），承保金额达到1.66万亿元，承保主要农作物面积超过15亿亩。2014年，有3500万受灾农户获得赔款214.6亿元。但总体来看，政策性农业保险的发展尚不充分，补偿标准大大低于物化成本，化解风险损失的作用有限，巨灾风险分散机制尚不健全。要稳步增加农业保险品种，提高承保标准水平，科学确定补贴强度，取消保费补贴县级配套。建立目标价格保险制度，稳定农民种粮收入。建立大灾风险分散制度，提高应对巨灾能力。鉴于价格支持、生产资料补贴等属于“黄箱补贴”范围，支持空间有限，而收入保险既能起到支持粮食生产发展的作用，能保障种粮主体获得合理收入，又属于“绿箱”政策范围，要抓紧研究发展种粮主体收入保险，探索更为科学合理、符合WTO规则的粮食生产支持方式，并将其作为构建新型粮食生产支持政策体系的突破口。

3.充分调动经营主体的投入积极性

在直接的粮食生产经营过程中，经营者是最为主要的投入主体。充分调动农户、龙头企业等经营主体的投入积极性，始终是市场经济体制下促进发展粮食生产的重要保障。在兴修水利、修建道路、改造农田、购置农机、兴建仓储、发展加工等资金需求量大的环节，只要能够直接受益，农户、农民合作社、龙头企业、市场流通主体等还是有较高的积极性的。要在完善产权制度的基础上，积极研究财政资金与社会投资整合的方式，积极采取项目补贴、贴息、配套投资、提供设备、帮助培训人才等方式，引导经营主体增加资金投入。工商企业资金实力较强，引导得好可以成为增加粮食生产投入的骨干力量。要建立和健全工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，既保护其积极性，又防止长时间、大规模租赁农地、侵犯农民土地权益现象的发生。