当前我国农业结构又进入一个新的调整“窗口期”。纵观我国农业结构调整的历史，大致每一次结构调整间隔20年左右。从20世纪50年代后期的“以粮为纲”到1978年改革开放后对“粮＋经”二元结构的重视，经历了20年左右的时间。从1992年国务院颁布的《我国中长期食物发展战略与对策》中明确提出“要将传统的粮食和经济作物的二元结构，逐步转变为粮食作物、经济作物和饲料作物的三元结构”算起，我国的农业生产又走过约20年的道路。当前，在生态环境恶化的趋势还未根本缓解、粮食安全问题更加突出、畜产品质量安全问题频发的背景下，需要将农业结构应调整为“粮＋经＋饲＋草”四元结构。要充分利用一定数量的耕地资源，大力发展高产优质牧草基地，保障市场对优质牧草的快速需求，减轻对国际市场的过分依赖。
1.制定出台牧草种植补贴政策
相对于传统作物，虽然牧草种植经济效益较高，但远低于农民非农就业收入，牧草生产同样面临着劳动力机会成本上升带来的威胁。种植比较效益低，加之畜禽养殖风险高，牧草产业发展亟需政策扶持，建议国家将主要牧草也列入粮食扶持政策之中，建议尽快制定出台牧草种植直补、牧草良种补贴、牧草机械购置补贴、草产品加工企业补贴等政策，推进牧草产业化发展。具体地，可以参照种粮补贴政策实施，如种植直补，建议每亩牧草补贴120元；良种补贴，建议每亩补贴10～15元；牧草机械购置补贴，充分考虑南方牧草种植、收获等对机械的需求（尤其是小型机械），确定合适的补贴机械名录；草产品加工企业补贴，对年加工量2000吨以上的企业，每加工1吨补贴30元。同时建议对牧草专业合作社等给予一次性15万元的补贴等。
2.加大牧草产业技术研发投入
当前，制约我国牧草产业发展的关键因素是生产与管理技术水平低下，牧草相关技术的推广应用比较单一、不到位、不规范。建议设立牧草生产与管理的专项科研重大项目，充分整合国家牧草产业技术体系、牧草科研机构等相关单位，重点开展草地资源开发、优质牧草品种选育、牧草标准化关键栽培技术、牧草加工技术等研究。依托国家牧草产业技术体系在全国设立的综合试验站，以及各地方草原站等部门，加大对牧草生产与管理的轻简化技术的示范推广。建立科研—示范—推广相结合的试验示范基地，加快科技成果的转化，积极推广创新技术，提高草业发展科技含量。抓好技术培训，提高草原工作者和农牧民的科技素质，并构建以高校及科研院所为依托的草业专业人才培养机制，为草业发展提供后备人才。
3.推动实施“农牧结合”和“草畜联营”
牧草是中间产品，其最终的价值要靠畜牧业来实现。当前，我国进口美国苜蓿干草的价格每吨高达3000元左右，进口量仍然连年快速上升，主要是由于国内大型乳企生产高端奶产品所需。国内许多传统上不生产牧草的地区，如今也大面积种植牧草，主要是大型养殖企业的强力带动所致。如江西高安市裕丰农牧公司种黑麦草养肉牛，四川简阳益鸣畜禽养殖专业合作社种草养鹅、四川正东农牧集团种草养羊、洪雅县东和牧草—奶牛专业合作社种草养奶牛，云南寻甸种羊场种植苜蓿养羊、砚山天圣牧业种草养牛，贵州晴隆县草地畜牧中心、长顺县东良乡合作社种草养羊，安徽蚌埠现代牧业种草养奶牛等，这些都是在南方人多地少、调制干草困难、发展牧草产业面临更多挑战的地区，通过养殖龙头企业的带动发展起来的典型案例。可见，只要养殖企业生产出高端产品、创出品牌、开拓出广阔市场，牧草产业就能发展起来。
4.实施一批重大工程项目
建议充分考察各地区的土壤、温度、降水量、气候等自然条件对牧草生长的适宜性，结合区域社会经济发展条件，科学合理地制定牧草产业的区域布局规划，指导产业布局与发展。围绕草种繁育、优质饲草基地建设、草地畜牧业示范基地建设等方面，实施一批重大工程。（1）优质草种繁育基地建设工程：结合草种种植的区域适宜性，选育本土的优良草种，兼顾引进国外优良品种，在确定不同区域的适宜品种的基础上，加大优质草种繁育基地建设。（2）优质饲草基地建设工程：结合未来南方草食畜牧业发展对饲草的需求，围绕南方肉牛肉羊奶牛养殖基地，以优质饲草发展为主、草畜结合就地转化为原则，扶持一定规模的南方优质饲草基地建设工程，包括冬闲田黑麦草规模化种植等。（3）草地畜牧业示范基地建设工程：选择基础条件好，草地相对集中连片，草畜结合条件成熟的传统牧区、典型农区和南方草山草坡等地区，扶持20～30个重点区域开展草地畜牧业示范基地建设。
■主要参考文献
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【注释】
[1]作者为中国农业科学研究院农业经济所王明利研究员，中国社会科学院拉丁美洲研究所王美桃博士，中国农业科学研究院农业经济所杨春副研究员、王国刚博士，北京农学院经济管理学院胡向东副教授，中国农业大学经济管理学院博士生石自忠。
[2]根据《中国统计年鉴》2011年的数据计算得到。
[3]一般把粮食作物与经济作物相结合的传统种植结构称作二元种植结构，把粮食、经济作物和饲料作物相结合的种植结构称作三元结构。
[4]自20世纪90年代中后期开始，玉米大多数作为饲料，不被直接食用。为研究方便，从1995年后将粮食作物中的玉米剔除出去归入饲料作物中。按国家统计数据显示，当前我国玉米产量的90%左右都用作饲料。
[5]2009年，我国牧草种植面积达24297万亩，其中优质牧草紫花苜蓿只有5499万亩，大多数为沙打旺、柠条等生态用草，见《中国草业统计》2009年。
[6]根据不同牧区的自然特点和地理位置，或在牧区发展人工草地，或在相邻的半牧区、农区发展人工草地。在推进牧区发展和资源配置中，应将牧区、半牧区和农区统筹考虑，不能再实施人为分割。
[7]国内玉米价格最近两年猛涨，并远高于国际市场价格，这种趋势不可持续。
[8]目前这些地区瓜果等因面积的盲目扩张而导致收益很不稳定，如新疆的红枣、核桃等经常出现因收益不稳定而导致种植—砍伐—种植的局面。
[9]小麦秸秆对牲畜只起到“吃饱”的作用，基本没有营养价值，而苜蓿的整个地上生物量都具有很高的营养价值。
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