治理价格战是哪个政府部门的职能

1.治理理论

近年来引起世人瞩目的“治理”一词始现于世界银行1989年的一份报告中。这份报告使用了“危机治理”(Crisis Governance)的术语,用以描述当时非洲紧张的环境局势。此后,“治理”被不断赋予新的含义,不再局限于其本身的词义——统治、管理、控制或统治方式、管理方法,而被广泛运用于政治、社会和经济的各个层面。

20世纪90年代以来,西方学者,尤其是政治学家和社会学家,对“治理”这一概念做出了许多新的界定,其中被广泛运用的是“全球治理委员会”的定义。1992年“全球治理委员会”(Commission on Global Governance, 1992)成立时,W·勃兰特在《我们的全球近邻》(Our Global Neighborhood)报告中将“治理”定义为:治理是各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和,并且采取联合行动使之得以持续的过程。治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来,“全球治理委员会”对“治理”的界定具有如下四个特征:①治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一种过程;②治理不是控制,而是协调;③治理既涉及公共部门,也包括私人部门;④治理不是一种正式的制度安排,而是持续的互动行为。^[6]

20世纪90年代,西方的政治学家和管理学家之所以陆续提出治理概念,并主张用治理替代统治,是因为他们注意到,在当今的社会资源配置中,市场和政府的作用均已失效。市场失效指的是仅运用市场的手段已无法达到经济学中的帕累托最优。市场在限制垄断、提供公共品、消除外部性影响、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态等方面存在着内在的局限,单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样,从政治和行政学理论角度,建立在统一基础上的国家只能有一个权力中心,但是,实际上不但国家的权力中心不止一个,而且地方、地区和国际上的权力机构也形形色色。而政府机构的每一项职能被条块严重分割,不但使原本就不简单的权力局面更为错综复杂,还致使中央政府处于被“架空”的状态。因此,仅仅依靠政府的计划和命令,无法达到资源配置的最优化,最终也不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于政府和市场的双重失效现象,愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败。^[7]

治理理论的兴起意味着社会管理的重心正在发生改变:从统治走向治理,从“善政”走向“善治”。^[8]治理的核心要素是平等、互信、协商、共识、合作,更加强调多主体之间共存共生、互动合作。

2.政府再造理论

传统行政学将政府职能划分为政治职能、经济职能和社会管理职能,任何社会的存续,都有赖于政府有机统一这三个方面的职能,形成合理的职能运行逻辑。政府三项职能的统一,必然有一个逻辑起点,而这个逻辑起点将决定政府的职能形态和运行方式,这种统一政府职能的轴心的转换不是由主观随意确定的,而是随着社会的发展变化而变化的。^[9]

在公共行政变迁中,政府职能模式经历了从以政治统治为轴心的管理模式到以经济管理为轴心的管理模式再到以社会管理为轴心的管理模式的发展过程,其间不仅政府的性质和地位发生了很大变化,而且政府存在的形态和运行机制也发生了很大变化。传统的政府功能主要是进行阶级统治,虽然也承担着一定的经济职能和社会管理职能,但是后两者的规模和力度都比较有限,而且往往出于强化政治统治的动机和为政治统治服务的目的。

市场经济的发展为政府职能的转变提供了条件。一方面,市场经济要求遵循平等自愿的原则;另一方面,在市场经济条件下,经济主体的公平竞争并不能保证经济社会生活的规范有序,因此需要有一个角色在市场竞争中执行协调、裁判、监督和服务的功能,而政府作为社会公共利益的代表符合这一要求。这样,政府职能也从以政治统治为轴心转变为以经济管理为轴心。在资本主义发展过程中,政府的经济职能从一般的市场的“守夜人”发展成为“积极干预者”。^[10]但是,随着20世纪70年代后,发达资本主义国家出现的普遍性经济“滞涨”现象,包括公共选择学派在内的西方社会对政府的作用产生了怀疑和不信任。之后,新公共行政理论特别是几乎与其同步出现的“治理”与“善治”理论,试图重新探索政府机构的运行机制以及公共事务管理模式变革之路。治理理论认为,当代政府应当改革政府管理理念和方式,通过强化其社会服务职能,实现社会公平与秩序。治理理论的提出表明现代政府越来越关注社会发展,尤其是社会公平问题。治理理论正视政府自身的缺陷,提出在治理过程中,不仅要发挥政府部门的主导作用,还要重视社会组织以及公民个人的参与作用,确立多元主体共同合作的治理模式。

传统的行政改革存在两个方面的主要问题:一是在改革取向上,过于将注意力集中在人员精简、结构调整和管理简化(Administration Simplification)上,忽视了政府工作的整体流程及其与环境的关联性。二是在改革的动力结构上,缺乏改革的自动力机制,基于外部压力下的自我改革往往缺乏打破既有权力—利益格局的勇气。为解决上述两个问题,尤其是改革的自动力问题,需要将行政组织的自我更新(Self-renewed)机制和自我活化(Self-revitalization)机制融入行政体制改革体系,并以此发挥组织学习(Organizational Learning)的重要作用,发展出全观的改革理论。^[11]正是在这样的背景下,政府再造理论成为一种尝试性的解答。

20世纪80年代以来,为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率,西方各国相继掀起了政府改革(政府再造)的热潮,采取了一系列改革的战略和战术。这场改革使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变。^[12]

奥斯本提出了“再造政府”的五项战略,即核心战略(Core Strategy)、结果战略(Consequence Strategy)、顾客战略(Customer Strategy)、控制战略(Control Strategy)和文化战略(Culture Strategy),被称为改变政府DNA的“五个C”。^[13]奥斯本认为,公共管理的变化有其五个基本的杠杆,每种杠杆对应一项战略,而每一项战略包含着各种不同的途径或工具。哈尔(Hale)和哈德(Hyde)认为,政府再造工程需要首先认同以下四个管理要素:战略规划(Strategic Planning),品质管理(Quality Management),参与管理(Participative Management),项目管理(Project Management)。^[14]

政府再造是政府组织(Organization)、方法工具(Instrument)和相关方案(Program-related)的整体变迁,不仅注意政府在量的方面的发展(Quantitative Change),更注重政府在质的方面的变化(Qualitative Change)。政府再造涉及多个面向和维度:第一个是结构性变革,如组织结构的重组,层级的简化,人员的精简;第二个是工具层面的变革,涉及政府治理方式和方法以及公务员行为方式;第三个是价值层面的变革,涉及政府人员的心理因素和组织文化革新。所以,20世纪80年代以来的各国政府再造,不同以往的行政革新,甚具有革新行政革新的特质。^[15]

随着我国经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的基本建立,政治体制改革特别是行政体制改革也要与之相适应,政府职能要从以经济管理为中心的模式转向以社会管理和公共服务为中心的模式,以实现经济社会协调发展。

3.服务型政府理论

服务型政府作为新型的政府模式,建立在对传统政府模式全面革新的基础上。随着我国行政体制和政治体制改革的不断深化,服务型政府的建立越来越为社会各界所关注,城市管理中诸多矛盾的此起彼伏和日益尖锐,使全社会意识到需要对我国政府与公民间的关系进行重新规范,要使政府更好地履行“服务”职能,通过行政管理体制和公共服务体制的改革达成“善治”的城市管理目标,这对于实现城市社会持续稳定发展具有重要的意义。

服务型政府是指一种“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现着服务职能并承担着服务责任的政府”,其强调的是对传统“管制型政府”的全方位变革。^[16]服务型政府的服务主体是各级政府,服务对象是公民、社会组织和社会,服务的宗旨是为民兴利。与传统政府模式相比,服务型政府的职能体系发生了结构性的变化,组织结构进行了全局性的改组,价值导向进行了根本性的调整。^[17]服务理念在政府职能中的贯穿始末和服务职能作为政府核心职能的日渐凸显反映了社会转型时期城市治理的新方向。

服务型政府与管制型政府体现着截然相反的两种管理理念。在管制型政府模式下,政府与社会之间呈现出“大政府,小社会”的格局,政府职能无限扩张。而在服务型政府模式下,由于公众权利意识的觉醒和增强,以管制为主的行政模式不能再起主导作用,必须以为公众服务为根本出发点和归宿。^[18]服务职能是服务型政府的主要职能,其他一切职能都以实现这一核心职能为目标。也就是说,公共服务本身就是服务型政府存在的价值所在和主要依据。我国城市运行中城管冲突的不断发生,从一定程度上可以归结为政府“服务”意识淡薄,根深蒂固的“管理”意识长期以来形成的政府行为上的强势与方法上的固化。如何在城市治理的方式和效果上取得新的突破,服务意识的树立和贯彻将起到决定性作用。