复旦大学社会发展与公共政策学院 赵德余
［摘要］ 人类学与政策科学如何进行学科交叉与融合，以构造一个新的政策人类学的方法论特征是什么？这一问题虽然目前也是难以定论的，但有一点可以肯定的是政策人类学显然不会仅仅满足于从人类学视角或方法下观察或分析政策的，而是需要在保留人类学视角的同时，还应该吸收政策分析的一些方法与概念要素，如政策目标、政策工具、政策网络以及政策行动策略等。本文以老年宜居社区建设的政策实践为例展示人类学视角和政策的需求评估、组织制度比较分析等方法是如何综合运用，以为政策实践提供一个完整的描述性和分析性的概貌。
［关键词］ 政策人类学；老年宜居；社区建设；杨浦经验
一、问题与框架
人类学为理解公共政策提供了独特的视角，即从政策场景中相关行动者的主体性来理解政策过程尤其是实施背景下权力、资源是如何配置的以及不同行动者的福利变化状况（赵德余，2013）。自20世纪80年代以来，人类学家开始较多地涉足公共政策研究的传统领域，包括政策制定、政策实施与政策评估等议题（Cris Shore and Susan Wright，1997）。与对政策定量或对策性分析范式不同，人类学的视角为政策研究引入了大量的叙事和行动者之间的对话，以其特有的话语和描述来构造和丰富政策场景的细节。不过，从人类学研究如何上升到政策人类学的交叉学科研究这一问题一直以来并未引起关注和重视。人类学与政策科学如何进行学科交叉与融合，以构造一个新的政策人类学的方法论特征是什么？这一问题虽然目前也是难以定论的，但有一点可以肯定的是政策人类学显然不会仅仅满足于从人类学视角或方法下观察或分析政策的，而是需要在保留人类学视角的同时，还应该吸收政策分析的一些方法与概念要素，如政策目标、政策工具、政策网络以及政策行动策略等。本文以老年宜居社区建设的政策实践为例展示人类学视角和政策的需求评估、组织制度比较分析等方法是如何综合运用，以为政策实践提供一个完整的描述性和分析性的概貌。
根据全国老龄办的定义，建设老年宜居社区就是以社区为基础，不断加大工作力度，逐步落实各项老龄法规政策，使得社区环境、养老设施和服务站点等硬件建设持续改善，社区管理和服务水平有效提高，尊老敬老助老的社会氛围日益浓厚，老年人能够明显感受到社区的宜居特征。本文以《上海市老年宜居社区建设细则（试点版）》为依据，从环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐五个方面界定老年宜居的含义。其中，每一个领域所涉及的具体内容如图1所示，如环境优美度包括绿地空间和适老活动场地、社区安全、噪音控制以及垃圾有序管理等；而居住舒适度包括老年人基本住房保障、适老性改造、住房设施齐备等；社区设施齐备涉及社区出入轮椅通行便利、生活服务网点齐全、老年活动室开放、社区紧急救助机制以及社区卫生服务站点便利等；社区养老服务完善度包括照料服务体系、健康服务普及以及长效助老服务体系等；而社区文明和谐度又涉及家庭关系、社会尊重关爱、老年人参与渠道以及老年人权益维护机制等方面。
图1 老年宜居社区建设逻辑示意图
图1描述了老年宜居社区建设的概念逻辑示意关系结构，在这个政策实践的结构化模式中，老年宜居社区建设的政策本体涉及的方方面面和相关的政策行动者之间形成了某种复杂的对应或相关关系。政策人类学研究的关键是需要识别出老年宜居社区建设中的各种行动者的利益诉求、相互之间的行动策略以及政策干预的逻辑点，而研究的手段则需要人类学的田野访谈和政策分析的结合。如采用定量统计分析和定性案例方法，结合“走群众路线实践”的田野活动，在召开多次座谈会和实地调研的基础上，展开研究和分析，试图回答以下若干重要问题：老年宜居社区涉及哪些方面，杨浦完成的状况如何？老年宜居社区服务与管理需求状况？杨浦区老年宜居社区建设目前试点的各种模式面临哪些问题和挑战？社工、社会组织、社区与政府（社会政策）如何联合协同创新老年宜居社区服务管理模式？目前杨浦区在老年宜居社区建设方面已经积累了哪些积极的经验，形成哪些有代表性的模式？各政府职能部门及街道在杨浦宜居社区建设过程中的责任边界如何划分，如何协同合作？如何进一步改进和创新杨浦宜居社区建设发展模式？
二、“致我们终将来临的银龄生活——说出您的养老心声”需求调查
与人类学个性化的访谈叙事不同，政策对象的需求调查需要有一定的样本量，可以推断出政策研究对象的不同需求类型的概率分布状况。不过，本文的老年宜居社区建设需求并没有设计足够的样本和抽样方案，而是通过随机地和自愿的需求征集的方式获得了这方面的数据。很明显，这样的数据并不具有统计学意义上信度和效度，且样本的概率分布未必反映总体的状况。应该说，这种非正式的政策需求信息征集机制似乎介于规范的抽样调查和个性化访谈之间，也是获取数据信息的一种重要方式。通过调查数据获得的反映老年公众对老年宜居社区建设的政策需求，一旦和政府建设老年宜居社区的政策干预进行对比和参照，就可以识别出政策需求和供给之间的偏差。
杨浦区民政部门2013年开展了“致我们终将来临的银龄生活——说出您的养老心声”需求征集活动，通过微博、《杨浦时报》、杨浦民政网、老年学校、区老年志愿者协会、区老龄委成员单位、12个街道镇等各种途径，向杨浦区域范围内的所有居民，广泛征集养老服务需求，请全人群对为老服务设施、服务队伍、服务内容建言献策。截至2013年10月31日，活动共征集手稿169篇、电子稿383篇，总计552篇。通过整理分析这些需求建言信息，可以发现老年人的需求总体上呈现多样化、个性化的特点，需求覆盖生活照料、机构养老、精神慰藉、社会交往、文化娱乐、老年教育和医疗保健等各个方面。
图2 2013年杨浦区养老心声征集建议统计
从图2可见，在所有征集的养老心声建议中，共有166位老人表示希望能够得到社区居家养老服务，位列所有养老需求的第1位。该服务主要体现在家政服务（家务清洁、安全维修、代购陪医、老年护理培训等）、开设社区老年食堂（助餐点）、就近建设托老所、加强关爱员和养老服务员的培训和队伍建设（人员少，工作量大，队伍需要年轻化）、居家养老信息化建设（呼叫一键通，防止意外发生）、无障碍设施建设等方面。
其次，文化娱乐、精神情感、医疗保健、机构养老、社会交往等需求也得到了超过100位老人的肯定。说明老年人的养老服务并不仅仅只是一个简单的生活照顾，而是包含生活的方方面面，特别是在精神情感、文化娱乐、社会交往等方面，都需要得到整个社会的关注。
最后，老年教育、经济补贴、法律维护是排在最末3位的养老需求。但是，这并不意味着这三方面的需求就应该被忽视。特别是在法律维护方面，如何能够更好的推进老年人权益的保护仍是值得关注的重要社会问题。
三、杨浦区老年宜居社区建设存在的主要问题：来自基层的声音
（一）老年宜居社区环境建设方面存在的问题
1．养狗及其产生的粪便影响环境卫生问题
谭女士（五角场街道北茶园居委）：许多老年人与青年喜欢养狗，小区里现在的狗是越来越多。目前，早晚都有居民在遛狗。有些居民是非常好的，会带着纸头出来。但多数居民不会处理狗粪。到最后搞得弄堂里到处是狗的大小便。往往有时候车辆开过去后，会把整个环境搞得很脏。所以，我们不是禁止养狗，而是政府应该如何引，这点是非常重要的。
2．一些社区居民生活垃圾存放有些混乱，这一问题在外来人口较多的地方尤其突出
谭女士（五角场街道北茶园居委）：上海市政府提出了“垃圾分类”，要把垃圾分到两个桶里。现在已经把垃圾桶分给了我们，我们在家里会做好，一个湿的，一个干的。而最后，把家庭垃圾处理到大的垃圾桶里时，往往会混在一起。我也问过小区的环卫人员，他告诉我，最终处理时，干垃圾与湿垃圾是不分的，垃圾车会一起装车。垃圾分类是趋势。我们应该学习台湾经验，这样有助于环境保护。“垃圾分类”虽然在进行了，但是并没有落实好，应该得到适当的引导。还有就是我们小区的外来人口比较多，他们的问题不是在于对垃圾进行分类，而是乱扔垃圾。比如我们这边的1号楼，有几个外地小青年，他们把垃圾到处乱扔，满地散出。指责他们的话，他们也会发火。所以如何政府解决与引导，仍是一个重要的问题。
赵女士（平凉路街道明园村居委）：有些地方，居民会在楼道里堆放东西，这个问题也是非常伤脑筋的。物业对这些居民也没有办法。我们发动党员去清理。清理后，有些人会把旧货拿到居委会来找我们算账，即使这些是破烂。我们只能帮他们的走廊打扫清楚，无关紧要的东西拿掉。所以，政府需要解决这个问题，还是有难度的。
3．一些社区停车难以及相应的社区安全隐患问题
赵女士（平凉路街道明园村居委）：由于现在的条件好了，许多居民都购买了汽车。但是当时建造明园村时，谁也没想到今后会出现停车的问题。那么，现在就会吃掉绿化部分，供居民停车。但是有些没有车的居民不高兴了。所以，这些问题涉及千家万户，需要调节。现在的乱停车与停车难，会涉及老年人的出行，甚至救火车与救护车难以进来。
赵女士（平凉路街道明园村居委）：明园坊碰到的则是自行车与助动车上楼的问题。我们也一家家拜访过。现在碰到的问题是，如果居民把所有的自行车与助动车都停进车库里的话，车库肯定放不下那么多的车辆。如果有人不停进去的话，其他的人也不停。这样就浪费了车库的资源，车库空着。我曾在自己所在的楼道上，把乱停的车搬出去。过一会，车主又给搬了进来。这样既影响老年人的出行，又影响楼道的卫生的打扫。这些也是居民的素质的问题。所以，我就提这些问题。因为明园村是老小区，政府花了很大的精力来改造。我们居委也力所能及地来解决这些问题。但是，许多问题也不是我们居委所能解决的。
4．部分社区噪音问题突出
刘女士（平凉路街道八埭头居委）：平凉路街道八埭头居委的棚户区的一个问题是噪音，因为通北路与扬州路这里是大排档，很吵的。还有就是通州路与扬州路这边是私房，许多人自己搭了房子后，子女还买了汽车，在人行道上随便乱停车。有些外地人还在马路上摆摊。这样使得老人出行不便的同时，也势必使得早上很早就有各类噪声，晚上很晚噪声仍然在，影响人们休息。
（二）老年宜居社区居住舒适度存在的问题
1．一些老社区的旧房居住适老性条件存在问题
赵女士（平凉路街道明园村居委）：明园村存在非常严重的洗澡方面的问题。当初分房子的时候，把一套房子分给了两个居民。因此，造成两户合用厨房与洗浴设施。而且，改造也有一定的难度。
刘女士（平凉路街道八埭头居委）：我们这边都是老房子，没有厨房间，没有卫生间。甚至早晨从三楼拎着马桶下来倒马桶。
2．对旧住宅区的适老性改造的相关决策程序与资金来源问题
如《上海市老年宜居社区建设细则》就规定对旧住宅中过窄过陡的楼梯进行扶手加固和防滑处理，但这需要物业公司和居委会以及业主委员会的同意。如果获得这些机构的同意，可以对旧住宅中过窄过陡的楼梯进行扶手加固和防滑处理，但是相关资金来源如何确定？同样，一些旧的多层小区呼吁安装电梯，也面临同样的资金来源问题。这一类改造项目资金是政府相关部门承担，还是小区物业承担呢？
3．人户分离造成的适老性改造难题
程女士（平凉路街道海杨居委）：平凉路街道海杨居委今年上半年关于适老性改造报了一个楼道里的两户人家。他们三个都是80岁以上的老年人，其中有两个是行动不便的老人。他们两户人家一起共用厨房间与卫生间，但是厨房间与卫生间的面积都是非常小的。204室的老太行动不便，只能在室内走走。205室的老先生的身体还可以，而老太太的行动则也是不便的。于是我把他们给报上去了。但是，上面并没有给批下来。原因在于204室老太的户口在大桥街道，人户分离了。所以，我的建议是即使存在人户分离情况，但是只要是在同一个区的，就应该想办法解决这个问题。我对他们说，你们任何人跑到这两户人家去看一下的话，都会感到心寒。
4．特殊住房产权社区的老年居住问题
谭女士（五角场街道北茶园居委）：国顺路120弄社区的房子是80年代由空军、工商银行与中百一店这三家一起联合造的。工商银行与中百一店出钱，空军出地皮。造好后，供这三家的职工使用。这问题呢，也是由来已久。部队只知道收钱，而管理得非常差。后来通过街道的调节，逐步得到解决。前几年有过一次大修，搞得很好。同时，也落实了物业管理。现在所存在的问题是，部队的房子不能买卖。我们小区的老年同志比较多，目前占到了70%到80%。年轻人都搬出去了，剩下来的都是老年人。当他们听到我今天要到区里来开会，他们希望我可以把这个问题跟上面反映一下，看一下这个问题是否可以被上面知道，最终得到解决。因为这个涉及产权的问题。因为许多老人住在五楼或者六楼，行动不是很方便。所以希望可以把手头的房子置换掉，这样就可以去买一套楼层低一点的房子或者有电梯的房子。由于产权问题没有解决，所以这件事情不能做。又如，有居民对我说，他们家是三代同堂，挤在一室半的屋子里。因为钱不是很多，所以想把原先的房子给卖了，再去买一套大一点的。由于产权问题，迟迟得不到解决。如何把部队管理的房子的产权问题给解决，想走的就走，想留的就留。由于空军方面很难交涉。这件事情所以一拖再拖。我们已经沟通了10多年了。刚开始时候，他们还是接待的，后来连大门也不让进。所以我们希望通过上面的干预，使得租赁房变成产权房，让这件事情尽快得到解决。如果这样下去，“以房养老”在我们小区内也是无法实现的。
5．部分老社区污水管道老化引起的社区治理问题
针对我们延吉四村来说，因为我们小区比较老，又是高层。存在的问题在于室内污水管老化的问题。我去做过调研的，一根污水管会牵连到四户人家。如果污水管需要改进的话，只要有其中一家人家不同意，则整个工程不能进行。尤其近期，污水管爆裂的问题频发。一家人家污水管爆裂，同时会影响到其他三户人家。
小区的老年人比较多，子女在国外的比较多，双独居的老人比较多。一旦发生这种情况，老年人则会束手无策。所以，我有个建议，在室外，把原来的污水管给废除掉，重新排一根污水管。因为随着老龄化与房子老化，这个问题会越来越严重。
王女士（延吉四村居委）：一旦发生污水管爆裂后，我们居委和物业会派人第一时间到现场，把总阀门关掉，再把污水排除掉。再找物业进行修复，当中需要一些时间。一家爆裂，会影响其他人家，最终导致矛盾的产生。如果要根本解决问题，我们要物业设计研究方案，再找每家每户收钱。我们初步是谈过了，但是目前业委会在重新改选，还需要等。
（三）老年宜居社区设施齐全问题
1．有的老年活动室面积小且位置选择不当问题
姚女士（延吉街道延吉一村）：延吉一村的老年活动室的面积实在太小。而且垃圾桶在底楼附近，比较臭。而我们本来16号的活动室被租给了经济园区的几个办公室，现在到期了。我们小区里老年人非常多，也需要玩的地方。我们现在的活动室在三楼，老年人上下也不是很方便，也担心出事。所以，这个被租出去的原来的活动室能否还给我们。
2．有的社区空间过大造成日托服务机构利用率过低的问题
赵女士（五角场街道社保科副科长）：日托所面积是还可以，有八九十个平方米。但是，利用率是不高的。为什么？是因为我们街道辖区的面积太大了，有7．66平方千米，与虹口接界，甚至远到吉浦路这些地方，但是日托所只有一个。往往一些住得远的老人就不愿意来了，子女也不愿意送那么远，担心路上出事情。所以我们日托所现在活动的老人，天天固定在十几个，我们也知道这个情况。我们尽量把老年活动扎根在居委会的老年活动室。我们对老年活动室这块的工作还是非常重视的。
3．有的社区存在买菜难的问题
叶女士（五角场街道汇元坊居委主任）：我还再想提另外一个问题，就是买菜难的事情。我们小区附近没有菜场。光明集团下属一个单位在我们小区门口，一、三、五、日，四天设摊来卖菜。一设摊，周围的居民都过来了。这样就会使得排队很长，对大家来说，不是很方便。
4．特殊老年护理问题
叶女士（五角场街道汇元坊居委主任）：说到这个，我想提一下老年人的吊针问题。这也是所有街道的共性问题。我们社区有一个“纯老家庭”。就是老先生脑梗后，刚从医院出来，医生给开了很多药。但是，这些药没有地方可以打。因为，按照规定，不同社区卫生中心不能打其他卫生中心开的药。这个是很难解决的问题。后来，家里把他送到了养老院，每个月费用4000多元。时间一长，家里可能承受不起。因为医院有规定，三个礼拜必须转一次床。这点也是非常麻烦的。
陆女士（平凉街道社保科科长）：说到这个，我得提一下我们街道的沪东护理医院，因为他们具有更专业的技能。因此，他们那边的床位比社区卫生服务中心还要紧张。即使这边，也是三周需要转一次。转之前需要和医生打好招呼，还要在两个医院之间协调。这个医院出来后，到另外一个医院去，之间来回。
（四）老年宜居社区照料服务体系与文明和谐存在的问题
1．关爱员待遇与老年人子女责任问题
赵女士（平凉路街道明园村居委）：一个最要紧的问题，就是老年人生病了，子女认为是关爱员的事情，与他们无关。比如我们这里有一个老人生病了，我们一个关爱员带她去其他医院去看病。打电话叫他们的子女过来，子女不肯来。子女把老人扔给了关爱员。这个问题是我们碰到的。关爱员平时没什么经费的，压力也很大。现在子女搬出去了，老人成为了独居老人。随着独居老人的增加，压力增大了。而关爱员的待遇很差，同时义务志愿者根本没有补贴，完全是出于爱心。
2．一些居家养老服务质量有待改进
郑女士（延吉街道延吉六村）：“居家养老”往往会出现一些问题。工作人员认为在做“居家养老”工作时候并不满足，希望事情可以少做一点，时间可以短一点。工作人员应该改进与培训。比如，一块抹布，无论擦地还是擦桌子，都是一块抹布，不会搓洗。所以，从两方面来说，一方面，不应让工作人员认为“退休工人有钱，我是来捣捣糨糊”的；而另一方面，老年人应该知足，也不应该有这样的意识，即“工作人员为他们做这些都是应该的”。
3．部分社区老年日托服务设施不够
陆女士（平凉路街道社保科科长）：根据规定，我们一个日托所的名额是30个人。而我们街道目前的三个日托所都已全满，一共90个人。其实，我们平凉街道最欠缺的是硬件条件，包括我们的为老服务中心也是。我们开的班，有很多人来报名，但是我们的场地不够。比如说，一个班本来可以招100个人，但是受到场地的限制，只能招50个人。所以，成本就会大大提升。街道现在最大的问题还是在于硬件，这点也是先天不足，平凉本来就是个老城区，因为现在又在旧改，受到了硬件条件的限制。
4．老年人助浴陪伴问题
刘女士（平凉路街道八埭头居委）：街道对于困难老人的“助浴”是有助浴票的，关爱员会陪着一起过去洗澡。而对于那些有拿劳保工资的老人来说，因为洗浴室规定头发白的老人一定要有人陪同才可以洗澡，那些老人硬要关爱员陪着去洗澡，关爱员只能自己出钱。
5．助餐点选择与助餐服务改进问题
卢女士（五角场街道代表）：我觉得“助餐”是需要的，但是一个街道的助餐点只有几个，不可能覆盖到所有的居委。所以，我觉得能否发动社会来一起做这件事情。大包大揽是非常吃力的。一旦发生了什么问题，都是政府的责任。因为街道的助餐点离开我们居委比较远，所以，我就把老人介绍到我们居委门口的小饭店。这些饭店都可以送餐，价格也差不多，花样也多。距离也不远，他们也愿意送。所以，政府应该发动这些社会力量，可以评估一下，挑挑选选，这样也有主动权。即使政府现在设立了“助餐”这个服务，那么许多人也会挑三拣四，甚至抱怨“味道不够好”，等等。政府现在已经下了力气，也花了很多的钱。所以，如果把钱给到小饭店的老板，这样既解决了小饭店的经营问题，又解决了老年人的吃饭问题。比如我们这边的送餐员，每天早上10点就开着助动车送饭，送到中午12点时，饭都凉了。所以，我觉得是否应该发动两方面的力量，来解决吃饭这个问题。
6．独生子女的家长养老问题开始凸显
卢女士（五角场街道代表）：随着第一代独生子女的家长进入老龄化，我们应该提早谋划。我妈妈已经去世了，她在的时候，我就对她说，你比我幸福。因为她生病的时候，我与我的兄弟姐妹都会照顾她，围在她身边。而我的小孩是独生子女，以后没人照顾我。所以，现在重点谋划“独生子女家长老了以后怎么办”。这个问题比现在的“养老”问题还要严重。独生子女以后上面有四个老人，下面又有小孩。怎么解决这个问题。现在第一批独生子女的家长许多进入了60岁，还有失独的，还有家里小孩在国外的。
7．良好的老年宜居舆论与文明环境的营造问题
现在杨浦开会表彰先进的老年志愿者，一些老年人建议也应该表扬“好儿子”、“好媳妇”、“好女婿”，使正能量抬头。让家庭成员觉得孝敬老年人是他们的责任，也是法定的责任。赡养老人是家庭子女的义务，而不是街道与居委的责任。关爱员的责任是“每天去那些老人家里看一下，不让他们无声地倒下”。而看病等事务则主要是老人子女的责任，并不是关爱员的。对于一些特别困难的老人，关爱员有时可以尽其所能。所以，现在有关尊老敬老的社会舆论导向需要注意引导。
四、老年宜居社区建设目前试点的各种模式比较：杨浦区案例
杨浦区创建“老年宜居社区”，是对“建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”的现实推进。创建工作将以《上海市老年宜居社区建设细则（试点版）》为依据，从环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐五个方面，提升社区的老年宜居水平，并以南部旧里集聚区平凉街道、中部老年人口高度集聚区延吉街道、北部知识分子集聚区五角场街道为代表，形成三个创建样板，发挥典型示范作用，以点带面，将经验辐射至周边街道，带动全区为老服务的整体发展。以下是对三个试点街道老年宜居社区建设模式的特征比较：
表1 杨浦区老年宜居社区创建模式对比分析
（一）社区特征与老年宜居社区创建的目标品牌、主题
杨浦区选择的三个老年宜居社区创建试点街道在社区发展与人口学分布特征上存在明显的区别，其中，平凉街道是旧里聚集区，其居住环境普遍比较差；而五角场街道则是知识分子聚集的地方，其居住条件也相对比较好。延吉街道的特征则是人口高度聚集的区域。目前3个试点街道均已完成各自创建方案，并突现了创建主题。其中，平凉的创建主题是“长青家园”，追求的目标品牌是“长青乐无忧，和谐促宜居”；延吉街道的创建主题是“睦邻社区”，其目标品牌是“睦邻社区、智慧养老”；而五角场街道的创建主题是“为老公益联盟”，其目标品牌是“五区联动、健康老龄”。
（二）组织领导与资源整合机制的对比
延吉街道成立了创建老年宜居社区领导小组以及相应的创建办公室，同时，建立社区为老服务工作联席会议制度，整合落地在街道的各区属委办局、街道各职能部门、社区养老机构、社会组织，由社保科牵头，每季度组织召开为老服务工作联系会议，探讨如何优化为老服务工作，打造具有延吉特色的为老服务公共产品。同样，五角场街道也建立了类似的“老年宜居社区”建设联席会议制度，以滚动制定工作计划，加强财力保障和协作沟通，促进计划实施。而从建设方案来看，平凉街道的领导组织机制还没不是非常明确。
此外，三个试点街道已初步形成了各自的资源整合机制，平凉街道将实行“四社联动”机制（“社区、社会组织、社工、社会管理”四社联动），五角场街道将实行为老公益联盟机制（形成为老社会组织的培育园、为老服务项目的孵化园、为老志愿者的服务园），延吉街道将实行“8＋1”社会联动机制（已形成为老服务组、环境安全组、媒体宣传组、医疗卫生组、财政保障组、文化教育组、治安管理组、绿化市容组8个小组，以及1个社会组织专业委员会）。
（三）创建重点与模式特色比较
从老年宜居社区建设的重点来看，三个试点街道大体上都是以完善老年服务系统为重点，但是，延吉和平凉两个街道对老年宜居社区建设的其他方面如居住环境、设施齐全等也给予一定程度的兼顾。如延吉街道在绿化休闲区建设方面，计划完成敦化小区、内江路、水丰路北自行车带绿化建设，总面积超过400平方米。在公共服务设施建设与维护方面，计划完成永吉路179号公共服务设施建设，总面积超过400平方米，并且定期对社区公共设施进行维护。同时，延吉街道还为居民楼安装晒衣架，初步计划为各小区安装晒衣架100副。而平凉街道则通过“耆行无忧”、“绿色宜居”两个具体的项目，逐步推进住房“适老性”改造，在无电梯的楼道内为老人设立“爱心接力椅”，便于老年人上下楼，以及通过“以旧换绿”的方式，鼓励居民以家中旧物换取绿色盆栽，美化楼道、社区居住环境。相比较而言，五角场街道的创建模式则较少涉及为老服务之外的环境与设施的建设方面。
从创建的模式特色来看，平凉街道的主要特色是实现志愿者积分激励机制与以“一网一线”（社区为老综合服务网和24小时综合热线）为特点的为老服务信息化平台。其中，志愿者积分激励机制是指制定适宜的量化评价标准和考评办法，以日常服务时间、记录和机构评价、服务对象评价为依据，将志愿者服务转化为志愿者积分，并引入退出机制，优化队伍建设。平凉街道试图通过志愿服务项目设置、增能培训、自我管理、后勤保障等系列活动健全志愿服务管理的运行机制，并将积分与优先享受志愿者服务、享受社区服务相结合，形成“我奉献，我收获；我服务，我享受”的志愿者文化，进一步提高志愿者的服务热情，从而建立起社区志愿服务可持续发展的新模式。同时，平凉街道以“一网一线”打造为老综合服务信息平台也是颇具特色的。一方面，设立平凉社区为老综合服务网，将社区所有为老服务设施的地址、联系电话以及为老服务项目、收费情况、各类活动安排等全部在网上公布，并及时更新、维护，方便老年人按需查看。通过摸底调查，意向征询，邀请部分诚信社区服务单位加盟，签订为老服务承诺书，满足老年人的多种养老服务需求。另一方面，设立平凉社区24小时为老服务综合热线，居民可直接拨打热线电话获取所需服务信息，服务中心内设立监督电话，对服务质量进行反馈评估。
同样，延吉街道则将以互联网为基础的智慧居家养老平台和以睦邻中心为基础的养老服务系统结合起来，也是非常有特色的。延吉推行的智慧养老模式就是在新时代科技发展的背景下，以互联网为依托，运用物联网技术将智慧家庭系统和社区物联系统和服务整合在一起，搭建综合信息服务平台，打造各类便民利民多样化应用。如通过智慧居家养老平台的建设，建立集成呼叫中心、定位服务、语音报警、紧急救助、电子支付、物联网智能终端融合等技术的养老服务平台；打造老年人紧急援助系统、独居老人关爱系统、居家养老服务系统、老年人健康档案系统、康复护理系统等，为社区老年人营造“没有围墙的敬老院”。
相对而言，五角场的老年宜居社区建设模式的设计特色则主要突出以街道老龄办、街道社会组织服务中心和老龄协等牵头的“为老公益联盟”与居委为老特色服务的有机结合。其中，“为老公益联盟”平台在辖区内有为老服务项目的社会组织、为老人提供医疗保健、文化娱乐、便民服务的机构自愿参加。而居委为老特色服务包括“牵手夕阳”助老之家、老年志愿者“阳光谈心室”、助老关爱工作站等多个为老项目。
（四）三个街道老年宜居社区建设项目的比较
三个街道都是通过设计诸多具体的项目方式来推动各自的老年宜居社区建设试点的，不过，各个街道的试点模式在设计项目的类别划分方式存在明显的区别。其中，五角场街道是以项目服务的运作主体作为划分的依据，从而将老年宜居社区建设项目分为四大类，即分别为宜居委会主体运作的特色为老服务、以合作单位社会组织为主体运作的为老服务项目、以社区卫生服务中心和社区生活服务中心为主体运作的基础服务项目、以为老志愿者团队为主体运作的志愿为老服务。相对而言，延吉街道和平凉街道两个试点项目的设计与《上海市老年宜居社区建设细则（试点版）》所界定的老年宜居社区的五个方面之间的联系更为直接。其中，延吉街道事实上是将老年宜居社区的五个方面内容具体化为七个方面，分别为环境改善、居住安全、医疗卫生与社区文体（相当于“设施齐全”）、健康养老、智慧养老与乐活养老（相当于“文明和谐”），其基本涵盖了《上海市老年宜居社区建设细则（试点版）》对宜居社区所规定的各个方面。而平凉街道的试点项目则直接从《上海市老年宜居社区建设细则（试点版）》所界定的老年宜居社区的五个方面选择了三个分别在三个小区进行试点（即合计三大类），如明园村试点老年人“自治参与”，以“耆行无忧”和“绿色宜居”为主要项目，八埭头小区的试点以“服务完善”为主要项目内容，福宁小区的试点重点是“文明和谐”。
五、老年宜居社区建设试点模式的总体评价
杨浦区三个试点街道老年宜居社区建设模式表明了政府不仅对老年宜居社区建设给予了较高的重视程度，如形成了初步的跨部门协调机制和动员社会专业服务组织机制，而且现行的老年宜居社区模式与“说出你的养老心声”需求调查的结果所反映的公众对居家养老服务、文化娱乐、精神情感、医疗保健、机构养老、社会交往等相对高的需求意愿是高度一致。目前，三个试点街道探索的老年宜居社区建设模式正是以解决老年人的上述服务需求作为各种具体为老服务项目设计的依据。这些试点项目已经形成了一定的特色并取得了初步的成效，但是，比较分析也反映出现行试点的老年宜居社区建设还是存在若干问题和挑战：
（一）跨政府多个职能部门之间的协调问题
“老年宜居社区”项目实际上是为了执行上海市的老年宜居细则，这个细则上面列举了12个部门，这个工作是在上海老龄委的跨机构协调下而操作的，难度是很大的。在这一过程中，如何协调各部门，是个问题。有些部门可能还不清楚这个行动的目标与意图，以及在这一过程中应该肩负何种责任也不是很清楚。在“老年宜居社区建设”过程中，各个职能部门遇到了哪些困难，遇到了哪些挑战，以及在部门之间的合作是怎么做的，如环境噪音与垃圾处理等，就涉及了不同部门，也牵涉了职能部门与街道之间的联系。
（二）政府职能部门与社会组织、社会工作、社区等协调问题
对“老年宜居社区”的实现本来就是对杨浦区“四社联动”能否实施的体现。许多职能部门都有涉及与社会组织的合作，如司法局的法律援助、体育局的老体协、卫生局的咨询服务组织等，还有大量的病友会，与老年人的健康促进中心等。这些都是我们的社会组织。还有我们基于社工的更为专业的社工组织。这些在化解社区矛盾纠纷，为老年人提供多元化的服务的方方面面都起到了很大的作用。这些都是“四社联动”的重要体现。
单单靠一个部门是远远不够的，更多的部门应该在“老年宜居社区”建设过程中相互协作。如噪音治理方面，噪音涉及很多方面，如公园与商场等。这些单靠绿化市容局是远远不够的，这需要街道与社区，还有公园与商场的管理部门共同配合。对于这些涉及跨部门协调行动的问题，我们应该研究如何更好地跨部门协调与协作。如老年人活动场地的噪音产生，是老年人没有适合的活动场地，这是需要体育局与其他部门协调。又如垃圾产生，这些是绿化部门与社区及物业与街道之间的协调。所以，在社区层面上，“老年宜居社区”的建设有很多因素与协调。
（三）“老年宜居社区”建设涉及环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善以及文明和谐等多个方面的内容之间如何协调的问题
“老年宜居社区”的建设，要求杨浦区的各个部门非常清楚地了解这个细则中所涉及的几个方面，包括环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐，这五个方面，涉及指标有几十个。
（四）资源投入渠道及其机制不明确
对于老年宜居社区建设，大量的服务项目和设施改善项目都需要资源投入，包括老年活动室等场地的投入等，这里的关键问题是对于各个街道而言，老年宜居社区建设需要投入多少资源以及这些资源来源的渠道是什么，区级政府各职能部门承担什么样的职责以及相应的资源投入责任又是什么？目前的老年宜居社区建设规划还不明确，从而资源投入渠道及其责任机制也难以明确。
参考文献
赵德余（主编）：《实施公共政策：来自跨学科的声音》，上海人民出版社2013年版。
Cris Shoreand Susan Wright，Anthropology of Policy：Critical Perspectives on Governance and Power，Routledge 11，New Fetter Lane，London，1997．
Hastings Donnan and Graham McFarlane，“Anthropology and Policy Research：The View from Northern Ireland，”in Cris Shore and Susan Wright eds．，Anthropoloy of Policy：Critical Perspectives on Governance and Power，London，1997．
【注释】
[1]本文为2014年国家自然科学基金重大项目（老龄社会的社会支持体系研究，项目号71490733阶段性成果）。
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