社会分工的必要性

人类学家拉德克利夫-布朗在其研究中发现:“当我们在考察动物的社会生活时，另一种适应特征就会出现。一群蜜蜂要想生存，就必须依赖各种活动的相互配合。这些活动包括:每只工蜂采集蜂蜜和花粉、生产蜂蜡、建造蜂房、照顾蜂卵和幼蜂、养育幼蜂、保护蜂蜜防止被盗、通过扇动翅翼给蜂房通风、冬天簇聚在一起保持适当的温度等。斯宾塞对这些社会生活使用‘合作’一词描述它们。因此，社会生活和社会适应需要对个体机能的行为进行调整来满足社会生活这一过程的延续。”^[1]传统基层治理的弊端，与决策由本级行政部门或上级行政部门授意做出的模式不无关系，这是决策视角单一和基层行政部门本身能力有限的必然结果。因此，有必要重新构建决策体系的结构，将原来属于行政部门的决策权分散到包括基层民众在内的各个主体中，通过公众参与来优化决策体系的结构，而不是仅仅停留在理论层面。

对于民众来说，既然参与了社会分工，那么参与行政协商的代表为行政协商提供意见就具有义务性质，而不再是可以随意放弃的权利。作为公共事务的治理者，也不应该狭隘地考虑个人或者集团的利益，而应以整个社会的公共利益为全局，促进公共利益的实现。政府更应该积极搭建相关的平台以便于民众参与协商，并承担组织和引导民众参与协商的义务，在协商过程中与参与协商民众保持平等地位，给予参与者平等的发言机会。行政机关则需要意识到:促进民众的广泛参与要依靠行政机关推动其解决方案的最终权力，而不是破坏行政机关的权力。因此，行政机关尤其要积极履行协商义务。

学者张翔也指出:“相较于传统的行政模式而言，地方政府的‘行政协商’不仅在内涵上带有明显的改革意义，在行政过程上也具有新的内涵。改革开放以来，为了刺激地方经济的发展，中央政府对地方政府实施简政放权的政策，这种放权方式也被称为‘行政性分权’。为了适应‘行政性分权’，中央政府自上而下地将行政任务‘打包’逐级发送至各级地方政府，从而形成了‘属地化管理基础上的行政逐级发包制’，可以将这种行政过程归纳为‘任务型行政’。‘任务型行政’是一种以政府为主导的、自上而下的行政管理方式。在这种行政方式中，政策决策过程基本淡化社会民众的参与，或者说，社会民众只是作为咨询角色出现在政策决策过程中。”^[2]

在“行政协商”的逻辑下，社会民众参与决策过程，不仅仅是政府主导下的咨询，而且是社会民众具有主体地位的一种民主参与。行政协商这一形式，将民众推到了与治理者平等的席位来思考问题，使其能够参与治理，同时又持有与治理者不同的意见，双方通过协商的各种形式（如会议、直接交流等形式），在政府管不了和管不好的事情中为政府提供建议，进而促进决策的完善。同时，也能够将政府看不到又确实是民众需要的权利表达出来，引起政府的重视并促使其重新调整治理的思路。上述活动无疑能够在实际意义上分担政府的公共管理压力，并减轻政府的负担。

当下，我国基层虽然已经建立起自治组织，并有相关制度体系支持基层群众自治，但实践中的情况差强人意，主要表现为:首先，群众参与度较低，基层民主治理活力不足。由于农村发展水平相对有限，基层民众对民主的有序参与不太积极，而且近年来农村中的大部分青壮年农民长年累月在外务工，对本地公共事务知之甚少，难以正常行使民主监督权利。其次，部分基层民众几乎难以参与基层自治。如进城的“农民工”、城市下岗职工以及“社会闲散人员”等，他们作为城乡社会的“弱势群体”，由于种种原因无法参与社区事务的民主决策和民主管理工作。最后，较之公务员，村委会干部工资水平较低，而且村委会干部对于“自治”的目的认识不深刻，所以其更加愿意进入公务员队伍，享受公务员待遇，但村委会干部进入公务员序列有违制度初衷，因而这一愿望显然难以实现。此外，村委会干部任期较短，三年两头选，导致村干部常常做出短期行为，没有长远打算。

因此，基层自治由于上述等原因，没有能够有效利用制度提供的条件，并完成这种社会分工，担当起在行政协商中的责任。这不仅对政府提出了要求，要求将集中于政府的公共权力分散给公共团体及非政府组织、基层自治组织和普通公民，加强基层自治组织的独立地位；同时也对公民提出了要求，要求公民必须具有一定的参与协商的能力，在行政协商中实现有效参与，提供有建设性的意见，指出政府想法中不合时宜的地方，并具有一定的公民精神，在公共利益的前提之下，适当对个人利益做出让步。