中国传统的乡村治理在历史上基本以一种自治的方式存在，旧秩序的重要基础则是地方绅士。这表明，深层的社会结构是中国乡村社会秩序的来源。这种社会结构围绕着乡绅和乡村精英，在以家庭、…宗族为基本单元，以血缘和地缘为纽带所编织的小范围内不断形构、…扩展着共同体的规则，以维护乡村社会的生存与演进。新中国成立以来，随着国家现代化建设的推进，中国传统的乡村治理体制被进行了重新建构:一方面，国家将原来散落在各个村落的权力集中成统一的主权，形成自上而下的单一行政管理体制；另一方面，国家又将其意志极力渗透到分散孤立的乡村，促使乡村社会的国家化。其结果是建立了覆盖全国农村的基层政权组织体系，而原有的内生于乡土社会根基上的组织及其整合机制则趋于消失。…基于这一事实，有学者指出，一旦国家化的基层政权组织发生变化，基层又没有相应的组织来承接和应对大量的公共事务，进行自我整合，基层就会陷入“治理真空”。
个案:
在昆明东华小区，记者测得的广场舞音量为94分贝。
“有没有想过，你们这么跳会影响周边居民休息？”好不容易等到跳广场舞的换曲间隙，记者凑到领舞人的耳旁询问。
“我们按规定控制音量的，怎么会打扰人家。”
“也怕影响居民休息，我们已经尽量把声音关小了。”
“每天不跳就不舒服，老年人难得有个爱好，大家相互体谅。”对于广场舞给附近居民造成的影响，舞者们如是说。
东华小区小乐园广场周围除居民楼外，还有一所幼儿园、一所小学。记者走访了周边的12位市民，其中，9位居民明确表示小乐园广场的广场舞已经给自己造成困扰。
“每天基本固定有三队，早上是民族风，中午那队是彝族左脚舞，晚上是火爆的流行歌曲；但中间会有各式各样的队伍加入进去，多的时候可能有七八个队，广场上满当当都是跳舞的人。”L女士说，“天热的时候，听着冲天响的大音响真烦躁。”
除了居民，影响最大的要数昆明市第一幼儿园（以下简称“市一幼”）和东华二小。市一幼就在小乐园广场的正南方向，北面的围墙外就是小乐园广场，北面的墙离跳广场舞的地方就200多米的距离。
据悉，幼儿园已经于7月1日正式放暑假。昨天，园内只有保安。问及广场舞一事，保安表示:“小乐园广场舞肯定会影响到孩子们上学、休息。”
位于小乐园广场东北方位的东华二小保安表示:“平时学校有考试或者重要活动都要现场去劝阻，才有效果。我们保安宿舍就在学校里面，晚上真的很影响，晚上10点上床根本睡不着觉。”
下午，官渡区金马街道办事处东华路社区（以下简称“东华路社区”）的相关工作人员称:“这属于派出所管，我们没有执法权，接到投诉只能进行劝阻。”对于是否对此发过相关“公告”或“规定”，以限制广场舞者们的行为，以及小乐园广场舞持续时间等，工作人员均不予以回答。
对此，金马派出所值班民警回复:“这我们也管不了，最多只能进行劝阻。”问及“到底由谁管”，值班民警称:“昆明之前成立过一个环保分局，可能由其管理。”
民警所称的“环保分局”是昆明市2008年成立的昆明市公安局环境保护分局，但记者再向其反映此事时，环保分局亦称此不属于他们的管辖范围。
最后，记者辗转拨打了12319（昆明数字城管）和12369（环保热线），但双方均称“要找派出所管”。记者拨打110后，对方称:“除施工工地噪声是环保局在管外，其余噪声问题确实可以拨打110反映。我们会尽快反映到相关部门进行处理。”[17]
关于广场舞问题，很多地方的居民与“大妈”曾试图自我协商以达成共识，但绝大部分以失败告终。因此，在面对诸如广场舞问题的解决时，一方面需要民众积极参与公共事务，另一方面需要明白这样的公共事务仅凭民众自己的力量难以解决，还有可能加剧矛盾。因此，无论是公民与行政机关之间的纠纷，还是公民之间的纠纷，都需要基层行政部门以协商参与者的姿态介入。同时，由于行政机关作为信息的掌握者，能够调动较多的公共资源，在一定程度上超然于利益，因此适宜承担协商的组织，并引导民众向正面的方向展开协商。但是，如果法律不将行政机关协商及其搭建行政协商平台的义务法定化，行政机关之间就会出现互相推诿的情况。
基层协商民主制度，是扩大基层民主的有效形式，其实施的效果如何，既需要行政机关积极组织协商，还需要民众具有一定参政议事的能力。所以，在落实农村基层协商的过程中，增强基层民众的议事能力是重点，可采取多种形式加大教育引导力度，努力提高民众建言献策水平，确保说出的话有分量、提出的建议有价值、提供的决策有依据。这是对城市居民的要求，同时也是对农村村民的期望。
特别是威信高、能力强、懂村务、热心为集体办事、能代表村民发表意见的村民代表，在基层民主协商中易于发挥骨干作用和引导作用。同时，需要培养民众的沟通技巧，以及基层民众的公民精神和维护公共利益的倾向，使其能够公心地提出各自见解。“村民自治”的实质，就是让广大农民群众自己当家作主，其主要内容有四个方面，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中，民主选举是“村民自治”的基础，民主决策是“村民自治”的关键，民主管理是“村民自治”的根本，民主监督则是“村民自治”的保证。民主选举作为“村民自治”的基础当然十分重要，但它只是“村民自治”的一个重要环节，绝非全部内容，经过民主选举产生的村委会如何依法实行民主决策、民主管理和民主监督关系到“村民自治”的健康发展。实际上，就民主选举而言，以前的村委会选举过程中，不少地方都不同程度地存在着选举操作程序不规范、选举质量不高甚至违法的现象，群众对这方面的问题上访反映比较强烈。但经过几次换届选举之后，广大村民的民主意识和民主能力在民主实践中得到了锻炼和提高，各地民政部门以及乡镇政府也针对实践中发生的各种问题进行了纠偏和加强指导，使村民委员会选举逐步走向规范。目前，农村村委会已实现了直接、差额、无记名投票的选举。在农村村委会实现直选后，近年城市社区居委会也开展了直选试点工作，并在试点的基础上逐步扩大直选范围。
目前，一些乡镇或街道领导仍然把村（居）委会当自己的下级或派出机构，习惯于下命令、发指令、派任务，干预村（居）民自治范围内的事项，这就导致许多村（居）委会行政化倾向比较严重。从规范的角度看，村（居）委会工作中真正属于法律、法规规定的任务只有六七项，其他行政工作大都属于协助事项。但在实际工作中，村（居）委会的工作多达五六十项，并且村（居）委会干部绝大部分时间和精力用于完成政府有关部门布置的各种各样的任务，而在组织居民开展自治活动、完成自治事务上花的时间很少，另外村（居）委会干部还要随时接受来自上级各个方面的检查和考核。同时，也有一些地方的村（居）自治组织片面强调村（居）自治，而党支部则片面强调“领导核心”，从而造成“两委”关系不协调，这也在一定程度上影响了自治组织作用的发挥。此外，由于大部分农村外出务工人员较多，农村真正参与“村民自治”的主体集中在老人和妇女这部分人群中，而这部分人的文化素养、民主意识和参与能力等有限，参与“村民自治”的积极性不高，议事能力较低。而在城市社区，由于社区服务功能难以满足全体成员的需要，参与社区活动的主体主要集中在老弱病残和下岗失业这部分人群中，全体居民参与率不高。因此，城市社区基层自治组织作用的发挥也受到相当的限制。
一方面，基层群众参与自治的积极性不高。群众的民主需求，归根到底还是要与他们的经济利益紧密结合。基层民主一旦离开了民众的实际利益，久而久之就必然出现动力不足，就会难以持续。当前“村民自治”实践中存在的一个突出问题是，随着农村税费改革的实施以及大量农民进城务工，“村民自治”与农民的利益相关性逐渐淡化，许多村民对“村民自治”缺乏关注和兴趣，而村干部最为担心的选举问题也是村民的参选率太低而达不到法定要求。可见，基层民主发展必须与民众利益需求紧密相连，这样基层民主才具有长久的生命力和广阔的发展前景。
另一方面，村组干部减少后，村组干部忙于保证上级政府工作任务的落实，缺乏精力和时间处理本村公共事务。…特别是村组干部的报酬由县一级财政支付，具有“工资化”的倾向，更加强化了村组干部对上级政府的依赖。在这种情况下，有必要重构农村的微观组织体系，推进乡村民间组织的发育。这不仅有现实的基础作支持，即中国农村社会在市场体制下开始生长，更有对于民间组织承担社会治理功能的寄托。[18]
现下，由于基层自治组织的选举被操纵、基层青壮年外出打工而不能参加选举等原因，村民基层自治已经难以进一步推进民主的步伐，急需外力的帮助。于是，行政协商制度作为一种无须以组织形式出现就能让民众参与公共治理的机制应运而生。
虽然基层民主法制建设已取得了很大进步，但与发展的形势和要求相比，仍显滞后，主要表现为:一是城市社区建设、社区居民自治的法制建设滞后于社区发展的工作实践。指导城市社区建设的法律依据是1989年12月颁布实施的《中华人民共和国居委会组织法》，但该法的部分内容已不适应新的形势。现有法律法规的滞后，很多时候已成为制约社区建设深入发展的“瓶颈”。二是村级民主决策、民主管理和民主监督的法规和制度建设相对落后于民主选举的法规和制度建设。在村务公开民主管理方面，2004年中央专门下发了中办发〔2004〕17号文件，一些地方虽然也下发了贯彻意见，但尚未将其上升到更高的法规形式，法规建设仍落后于村级民主治理实践。并且，在制度建设上，如何保证村（居）民代表会议和村（居）民会议切实行使最高决策权和监督权，对破坏选举秩序的人和事的处理等问题，法规、制度建设也相对滞后，这已成为影响基层民主建设进一步发展的重要原因之一。三是在保障基层多数群众合法权益方面存在薄弱环节。一些地方乡镇党委和政府或街道办事处借“村财乡监管”“会计委派代理制”等名义，对村级财务收支进行干涉；部分村（居）务、财务不及时向群众公开，甚至搞半公开、假公开；一些地方的村（居）委会干部以权谋私，有的假借民主程序，在土地承包、宅基地审批、公共项目建设等方面侵害群众利益；还有少数地方出现了用物业公司取代居委会的现象等，这些都需要在制度上加以完善。[19]
不同的社会组织、社会群体在立场和利益方面并不总是一致，在面对具体问题时不可避免地会出现分歧，如果这些分歧不能得到妥善处理或必要的妥协，就会导致冲突发生或冲突扩大。
近年来，随着社会转型的加快，以“村民自治”为核心的基层民主也遭遇了一些现实困境，出现了诸如“两委”矛盾凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等困境。但是这些问题的存在只能说明“村民自治”制度还有待进一步完善，并不能否认“村民自治”制度所充当的利益表达渠道的角色，更不能否认其在促使村民权利意识觉醒方面的价值，以及其在整合乡村社会的各种资源进行自我管理方面所发挥的治理功能。
乡村本质上是农村社区共同体，农民群众“生于斯，长于斯”，在这里进行社会交往和建立各种社会关系。作为一种重要的社区类型，乡村本来就有很多社区性的公共事务，比如纠纷调解、社会救助、防火防盗、安全保卫、捐资助教、修桥补路，等等。相关资料显示，上面提到的很多公共事务在传统社会都是非政治性的，都是通过社区内部成员的协商自治来实施的。而当前，很多事务被纳入“人为”的体制性事务范畴，使得乡村公共生活被过度政治化。“村民自治”被作为民主政治的起点和突破口而大力实践，对其政治意义的强调遮蔽了其本来应有的社区治理功能，并进一步阻碍了这种功能的有效发挥。实际上，“村民自治”制度是广大农民群众依法直接办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度，其本质上是一个程序性、规范性的协商讨论和利益博弈平台，通过这一平台，广大农民群众不管是做决策还是商议具体问题都可以采用协商对话的方式来解决。
德国著名社会学家滕尼斯在其名著《共同体与社会》中有过精彩描述，他认为:“共同体是指那些有相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系。”保持乡村传统的共同体有利于基层社会成员之间的长期交往，而且能够提升乡村的社会资本存量，拓展交往的公共空间，减少各主体之间的交易成本，促进乡村公共权威和个人权威的发育与成长，解决纠纷，最终实现基层公共治理的完善。
村民自治的关键在于多元主体定位。协商民主的根本是多元利益主体在平等、公开的前提下共同参与，并发表各自的意见，虽然致力于共识的达成，但也不排除在达成共识的过程中，各利益团体追求各自利益的最大化。基层行政协商倘若不能保证广大农民参与，就会失去协商民主的主旨。因此，农民的主体作用至关重要。要避免协商的主动权及决策权更多地掌握在政府或村“两委”班子及少数有话语权的人手中，因为上述主体虽然比一般村民具有更强的表达、应变和掌控能力，但容易忽视对农民自身的社会事务与切身利益的关注。为此，村级协商应由村“两委”、党员与村民代表、村务监督委员会成员以及与协商事项相关的利益群体代表或个人组成，并根据议题内容，邀请村各级人大代表、政协委员和威望较高的人员参加，为村民真正参与农村社会自治提供平台。同时，平等参与也应包括政府一方利益的公平性，但是要限制领导干部在协商中的强势地位和话语垄断地位，即政府在村级协商中要定好位。鉴于我国基层民主建设尚不成熟，协商议题完全由村民提出有一定困难，基层党组织和政府要肩负起推进村级协商民主的引导作用，转变职能，从“我命令你执行”的单向管理模式，向村民共治的模式转变。村民通过直接参与协商，对村级事务决策过程有了更加清楚的认识，有助于避免村级事务“有决策无落实”等现象，干部也能提高办事效率。
基层行政协商要在实践中不断激发民众的参与意识与积极性，提升基层民众的协商能力。在基层行政协商民主实践中，有的人参与意愿不足，有的人只对与自己利益密切相关的事项有参与热情，有的人主观认为协商只是走形式。由于缺乏协商技能，村民发言无序、不理性和情绪化现象也比较突出。作为行政协商的组织者，行政机关有义务加强对协商民主的宣传，选取契合民众强烈要求的协商议题，引导民众在协商过程中积极发言，逐步提升基层民众参与协商的能力，并督促协商结果产生实效。此外，也要进一步提升村干部选取议题的能力，并在实践中逐步消除基层干部对于“分权”的疑虑。
【注释】
[1]［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第85页。
[2]《村子里的协商民主:把“约定俗成”制度化》,中国网（北京），2015年2月27日。
[3]关锋:《有效性与事实性的复杂关联与双轨制协商民主:哈贝马斯民主法治国思想的深层解读》，《天津社会科学》2011年第3期。
[4]周忠丽:《传统、革命和市场:一个赣东北村庄的治理历程》，中国农村发展网，2006年12月18日。
[5]周忠丽:《传统、革命和市场:一个赣东北村庄的治理历程》，中国农村发展网，2006年12月18日。
[6]齐卫平:《准确把握推进国家治理现代化的四个着力点》，《辽宁日报》2015年2月3日。
[7]《村子里的协商民主:把“约定俗成”制度化》，中国网（北京），2015年2月27日。
[8]［英］A.R.拉德克利夫-布朗:《原始社会的结构与功能》，丁国勇译，江西教育出版社2014年版，第165页。
[9]贺雪峰:《新乡土中国》，广西师范大学出版社2003年版，第114页。
[10]［美］杜赞奇:《文化、权力与国家 1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社2006年版，第25页。
[11]［美］李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》，岁有生、王士皓译，中华书局2008年版，第87-88页。
[12]［美］罗伯特·D.帕特南:《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列、赖海榕译，中国人民大学出版社2015年版，第121页。
[13]［美］罗伯特·D.帕特南:《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列、赖海榕译，中国人民大学出版社2015年版，第130页。
[14]周忠丽:《传统、革命和市场:一个赣东北村庄的治理历程》，中国农村发展网，2006年12月18日。
[15]［美］李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》，岁有生、王士皓译，中华书局2008年版，第101页。
[16]［美］李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》，岁有生、王士皓译，中华书局2008年版，第300页。
[17]段玲燕:《昆明东华小区20人冒雨跳广场舞 噪声高达94分贝》，昆明信息港，2014年7月17日。
[18]王华:《乡村治理 :基层民主与社会结构》，《云南行政学院学报》2009年第1期。
[19]任中华:《村级民主发展的路径、障碍及对策思考》，《探索》2010年第1期。
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