合作行政增强行政行为的合法性

如前所述，行政协商是一种社会分工，而分工基础上必然产生新的合作，合作将有助于增强行政行为的合法性。

“合法性问题在有着多元特征的社会中特别重要。多元主义是指在当代西方社会中，个人和团体对幸福生活有着多种相互冲突和不可调和的概念和认识。尽管多元主义不是现代社会独有的现象，但在那些由许多不同的文化团体组成的社会中，文化团体要求其集体身份得到承认，因而多元文化的政治特征更为明显。这些团体寻求的认同模式，建立在种族、宗教、性别或语言的身份上，这就向正义标准的自由模式提出了挑战。这种自由模式认为个人不受团体身份的约束，而只认同个人间享有的平等价值。登特里维斯检验了对这一挑战的三种回应:第一种关注中立价值；第二种关注自治或多样性的价值；第三种关注对话或协商的价值。”^[8]

“合作行政能最大限度地利用私人主体的灵活性、专业性和丰富的管理经验，从而促进问题的解决，然而，私人主体有着趋利的天性，其运作主要奉行经济价值标准，而非透明、参与和中立等公法价值标准……美国行政法学者阿曼·小阿尔弗雷德·C．精辟地指出，在将公法价值和目标转化为市场价值和市场现实的过程中，公民权的范围和民主机会常常被忽视。为了充分发挥公／私合作机制的积极作用，而又不削弱公民在国家政治活动中应有之地位，我们必须构建全新的、更为灵活的行政法，以消除‘市场—国家’关系在某些方面的结构性缺陷。”^[9]

实际上，行之有效的行政协商是一种可以遏制任何一方主体的任性、多视角地看待问题的制度。在这种制度之下，行政协商的各个主体不断修整解决问题的方案，最终在平衡各方利益的前提之下达成共识。

近年来，在基层的公共治理中，对农民土地的利用问题是造成政府与民间纠纷的一个巨大的导火索。但是如果处理得当，则丝毫不会影响双方的和谐关系，具体见个案。

个案:

通海路政管理大队依法行政，文明执法，积极采取主动、和谐的执法手段，把路政案件处治在萌芽阶段。通海路政办理路政案件时，首先做好调查取证工作，在证据确凿、事实清楚的情况下，依法索赔，使公路路产避免了损失，既维护了公路路产的完好，又让当事人心服口服。2006年通海全年发生路政案件89起，立案查处88起，结案率达98.8%，索赔14.898万元，查处超限违法运输车辆16724起，收回赔偿费17.842万元，罚款172.527万元。被处理的案件没有一起复议、投诉、上访。

通海路政大队从宣传、预防入手，努力创建平安和谐路政。日常工作中，时常遇到沙石、矿渣泼洒、污染和损坏路面的路政案件，这是路政管理的难点。为有效杜绝类似案件，通海路政大队沿路排查，走访石料场，向石料场负责人和拉料驾驶员宣传公路法及相关规定，并逐一发放《关于治理车辆运输货物泼洒及石料场进出口污染公路的通告》，要求石料场老板和驾驶员采取相应措施，避免污染公路。经过积极宣传教育和治理，违章泼洒现象明显减少。

玉通路兴蒙段刚刚大修完毕，兴蒙乡有些村民为了方便进出，在公路边沟上加了盖板，使公路边沟难以清理，造成阻塞，排水不畅，造成公路安全隐患。在处理这一问题时，为避免矛盾激化，通海路政大队派员到兴蒙乡政府进行协调，向广大村民开展宣传，逐家逐户发《关于治理侵占公路路产的通知书》，使村民了解了国家公路法及相关规定，并很快主动消除隐患。

公路红线控制是路政管理的难点，一旦造成事实，执行拆除十分困难。通海路政大队对这项工作十分重视，在日常巡逻中，遇公路两侧有新的建筑工地，就细心察看，实地测量是否在公路红线控制内，如建筑物在公路红线控制内，就及时依法严令对方停工，找当事人和相关部门协商。

路政管理的另一个热点、难点是治理路边的堆积物和加水站，这类案件虽小，但不易处理。通海路政大队从细微处入手，使该类案件得到妥善处理。如针对晋思线龚杨、四街的公路沿线村民乱倒垃圾的问题，路政人员深入镇、乡、社进行爱护环境的宣传。同时，通过镇政府、村委会的协调，动员村民自行清理了公路两边的堆积物。路畅了，村民生活环境也改变了。再如玉通路汉邑办事处水磨村四组五户村民在公路边设站加水，既损坏公路又妨碍交通。为解决这一问题，通海路政大队多次逐家逐户进行宣传劝说，要求拆除路边加水站。工作做了，但效果不佳，还是有村民我行我素。路政巡查时，他们停止加水，路政离开时，他们又照样加水。于是，路政大队集中组织五户村民学习公路的相关法规，使村民认识到他们的行为已经违反公路法的相关规定，对公路造成了损害，最后五户村民自行拆除了违章加水设施。^[10]

由个案可知，“当政策通过公共商讨和辩论的途径制定出来，且参与其中的公民和公民代表超越了单纯的自利和有局限的观点，反映的是公共利益或共同利益的时候，政治决策才是合法的”。^[11]法治在某种意义上意味着“共治”，而共治中最为基础的就是给公民提供参与公共治理的机会。民众参与的程度越高，公共决策与公共治理的合法性也就越高；反之，缺乏民众参与的公共决策与公共治理的合法性是值得质疑的。尤其在多元价值观并存的现代社会，任何一种观点都不能无视其他观点，堂而皇之地取而代之。因而，给不同观点者提供参与机会是公共决策与公共治理合法性的基础之一。代议制民主制度虽然是长期以来付诸实践的制度，但在基层社会结构已发生变化的前提之下，由于很多能够行使选举权、参与民主选举的青壮年人常年在外打工，无法参与本乡本土的公共事务，代议制民主在基层发挥的效用式微。复杂社会结构的变迁，必然导致传统行政合法性的危机，于是需要一种新的民主制度来弥补代议制民主的缺陷。相对于代议制，行政协商更加具有直接性、便捷性和灵活性，足以应对基层需要共商、共治的大部分事务，并能够增强其合法性，于是其应运而生了。

正如罗尔斯所认为的:“一种正义观的恰当特征就是:它应当公开地表示人们的相互尊重。他们即以这种方式保证了一种自我价值感。两个正义原则正符合这一目的。因为当社会遵循这些原则时，每个人的利益都被包括在一种互利互惠的结构中，这种在人人努力的制度中公开肯定支持着人们的自尊。平等自由的确立和差别原则的实行必定会产生这种效果。像我评论过的，两个正义原则等于是这样一种许诺:把自然能力的分配看作是一种集体的资产，以致较幸运者只有通过帮助那些较不幸者才能自己获利。我并不认为各方是由这一观念的伦理性质推动的，但他们有理由接受这一原则。因为，通过使不平等的安排适合于互惠的目的，通过避免在一个平等自由的结构中利用自然和社会环境中的偶然因素，人们在他们的社会的结构中表达了相互的尊重。通过这种方式，他们就以合理的方式保证了他们的自尊。”^[12]