对于公共权力形式的合理性，密尔指出，政治制度是人的劳作，它的根源和全部存在均有赖于人的意志，公共权力的形式整个说来只是一个手段，手段的合理性必须依赖于它的合目的性。公共权力存在的目的是为了增进社会利益的总和，因此，社会利益可以作为检验政府好坏的标准。[19]…
“虽然作为基层政权的乡镇政府和村民自治组织仍是乡村治理的两大重要主体，但是其治理能力和治理绩效都不容乐观。人民公社解体之后，农民家庭成为独立经营单位，农民在获得独立性的同时，乡村社会开始原子化，农户家庭事业经营的井井有条与农村公共事业的混乱凋敝形成鲜明对比。”[20]比如在一些乡镇，基层公务员在离职之后无养老保障，基层政府机构的工作人员若忙于公务则自家的经济就会受影响，为了无后顾之忧，部分工作人员人浮于事，对公共事务漠不关心，热衷于经营自己的家庭收益。同时，一些本身经济并不发达的乡镇，财政收入有限，当地官员也难为无米之炊。因而，一些地方出现了当地群众很富裕但政府财政收入并不理想的状况也就不足为奇了。
基于上述困境，政府需要积极推进基层公共治理的变革，在增强基层政府对农民群众重视度的同时，还要促进农村社会组织的发展。这样，一方面可以集中民间的资本来缓解基层政府的财政困难；另一方面是在形成组织的前提之下，基层群众才有能力与政府平等地交往与对话，对公共治理施以压力，改变固有的公共治理模式，弥补部分基层政府一味听取上级意见以求安稳的治理缺陷。同时，也能够激发民众对公共事务的关注和责任感，并由此构建一种不同治理主体之间协商合作、分担公共责任的新型治理结构，这样既能有效调动民间的资源和智慧，又能完善行政决策，减少治理中的失误。
【注释】
[1]戴激涛:《协商民主对宪政主义的贡献——理论及实践》，《太平洋学报》2008年第6期。
[2]陈朋:《国家与社会合力互动下的乡村协商民主实践——温岭案例分析》，上海世纪出版集团2012年版，第382页。
[3]杨解君:《中国行政法的变革之道》，《江苏社会科学》2012年第4期。
[4]［英］卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯:《法律与行政》，杨伟东、李凌波等译，商务印书馆2004年版，第214页。
[5]［英］卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯:《法律与行政》，杨伟东、李凌波等译，商务印书馆2004年版，第209页。
[6]［法］埃米尔·涂尔干:《社会分工》，渠东译，生活·读书·新知三联书店2013年版。
[7]池上新:《市场化、政治价值观与中国居民的政府信任》，《社会》2015年第2期。
[8]［南非］毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯:《作为公共协商的民主:新的视角》，俞可平译，中央编译出版社2006年版。
[9]戚建刚:《“第三代”行政程序的学理解读》，《环球法律评论》2013年第5期。
[10]丁骊洁:《和谐路政见成效——通海路政索赔无投诉复议上访》，通海新闻网，2007年1月19日。
[11]［美］詹姆斯·博曼:《公共协商:多元主义、 复杂性与民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，第4页。
[12]［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第177页。
[13]邹宗根:《基层协商民主: 功能、过程与建构》，《中共济南市委党校学报》2012年第2期。
[14]［英］约翰·密尔:《论自由》，商务印书馆1996年版，第10页。
[15]［美］伯纳德·曼宁、陈家刚:《论合法性与政治协商》，《国家行政学院学报》2007年第3期。
[16]［英］约翰·密尔:《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1997年版，第29页。
[17]陈新民:《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版。
[18]陈新民:《德国公法学理论基础》，山东人民出版社2001年版，第368页。
[19]［英］约翰·密尔:《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1997年版，第25页。
[20]于建嵘:《社会变迁进程中乡村社会治理的转变》，《人民论坛》2015年第14期。
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