参政政策在实现性别平等方面存在的突出问题

在中国妇女参政取得很大成效同时，妇女参政政策在实施中也凸显出很多性别不平等的问题。特别改革开放以后，中国社会进入社会转型期，这些问题尤为明显，借用学者李慧英对中国妇女参政的特有模式总结时所说:“参与广泛、尖端和实权缺损”。转型期妇女参政政策在实现性别平等方面存在的突出问题，体现在如下方面:

1．妇女参政处于低水平徘徊的状态

妇女参政的低水平徘徊主要体现在两个方面:第一，妇女参政比例处于滞缓状态。20世纪80年代以来，中国妇女参政陷入低潮。主要表现为妇女参政比例在国际位次排名的下降，虽然在全国人大中妇女代表的比例一直保持在20%左右，但世界排名却从第12位下降到第47位。以下两组数据足以说明这一问题。

表3．4　第六届～第十一届全国人大代表大会的代表人数和性别比例构成

资料来源:全国人大统计资料．转引自师风莲:《社会性别视角下当代中国女性政治参与问题研究》，山东大学博士论文2010年，第87页

表3．5　第六届～第十一届全国人大常委性别比例构成

资料来源:全国人大统计资料．转引自师风莲:《社会性别视角下当代中国女性政治参与问题研究》，山东大学博士论文2010年，第87页

从上述两组数据，我们可以把这一时期妇女参政的变化分为两个阶段:第一阶段是1980年到1990年，这一阶段妇女参政呈现的主要特点是，人大代表中妇女所占比例虽然有所下降，但下降比例的幅度不大，而女性常委所占比例却出现了大幅度的下滑，即从1978年的21%下降到1983年的9%。这一状况的出现，主要是因为改革开放以后，中国社会由计划经济进入到市场经济转型，这种经济转型对妇女参政提出了新的挑战。如这一时期干部人事制度正在由委任制向聘任制转化。所谓聘任制主要是指由上级组织的聘任与民主选举相结合的一种干部选拔制度。该制度的实行就其本质来说是对五六十年代实行干部委任制的挑战，某种程度上也是对性别保障制度提出的质疑，甚至有人提出取消性别保障制度。另外党政机关进行精简机构的改革，这在一定程度上也造成妇女参政比例的下降。第二阶段是1990年初至今，随着中国经济体制和政治体制改革的逐步深化，特别是面对妇女参政比例下降的情况下，党和政府提出了聘任制和妇女参政比例相结合的新模式。这种新模式使中国妇女参政水平得到了一定的提高，特别是妇女参政比例同上一阶段相比有所改变。但总的看来，聘任制和妇女参政比例相结合的新模式并没有使妇女参政完全走出低谷，妇女参政仍然处于低水平徘徊状态，发展速度依然缓慢，直到今天也没有突破中国妇女参政比例的历史最高点。而现实情况却是，当中国妇女参政处于徘徊不前时，国际上很多国家妇女参政却处于不断上升态势。从某种意义上说中国的妇女参政与世界先进国家的妇女参政的距离正在逐渐拉大。从国际上看，衡量一个国家妇女参政状况的重要指标是议会中妇女所占比例多少。妇女在议会中所占比例通常被看作是一个国家总体性别平等的指标，是衡量世界政治发展的指标之一。^[7]从世界范围来看，各个国家女性议员在议会中所占比例呈逐年上升的态势。目前排在前十位国家的女性议员所占比（见表3．6）

表3．6　女议员比例世界前十位的国家

资料来源:沈奕雯．中国特定政策领域中的性别主流化．上海社会科学院出版社，2008．24—25．

从20世纪90年代以后，联合国妇女委员会不定期地对各国议会中女性比例进行排名。从国际议会联盟（IPU）发布的统计数据看，中国1994年6月居第12位（女性代表占21%），1997年1月居第16位（女性代表比例同前），2000年1月是第20名（女性代表占21．8%）到同年4月下降到第24位（女性代表比例同前），2003年是第37位（女性代表占20．24%），2004年，中国全国人大代表女性比例的国际排名已跌至第37位，2005年为第42位。^[8]面对世界上很多国家女性议员比例的不断上升、而中国妇女参政却始终处于徘徊的状态，为此，国家先后颁布了《中华人民共和国妇女权益保障法》（1992年）和《中国妇女发展纲要》（1995年）等法律法规，力求从立法角度保障和促进妇女参政比例和水平的提高。特别是一些地方政府出台了一些具体措施，如“不批原则”、“先进后出”、“男不占女位”等。但从实施的效果看，这些政策在执行时明显缺乏实效性，也就是说这些政策的出台并没有对妇女参政比例的提高带来实质性的改变，中国妇女参政的比例仍然是处于徘徊状态，妇女参政水平仍然是处于低水平的发展阶段。

综上所述，目前中国妇女参政处于低水平徘徊状态，虽然不能认为中国性别平等排名的下降，就意味着中国在这一问题上的落后，但值得我们深思的是，在世界各国都在努力推进性别平等的今天，徘徊不前就意味着落后，至少也是裹足不前。第二，妇女在参政结构中处于边缘状态。妇女在参政结构中处于边缘状态，主要表现为两个方面:其一，妇女在高层权力结构中的边缘化。也就是说，妇女参政主要是非权力的外围参与。如中国的政治参与中，普遍存在着女性领导干部“副职多、正职少”；“虚职多、实职少”的现象。正如人们所说:妇女参政都是姓“副”的。新中国成立六十多年来，还没有出现一位女性的党和国家最高领导人，也没有一位女性担任过中央政治局常委职务。我们仅以中国共产党第十五次和第十六次代表大会的女性担任各种职务为例加以说明。

表3．7　中国共产党第十五次代表大会、第十六次代表大会中的女性

资料来源:中国妇女儿童状况:事实与数据．中华全国妇女联合会，2003年6月．转引自沈奕雯:《中国特定政策领域中的性别主流化》，上海社会科学院出版社，2008．34

从表3．7可以看出女性在中央委员会中人数不仅少而且所占比例低。特别是很多女干部在分工上普遍被模式化，被安排在人们传统上认为适合女性的领域。如女性被安排在教科文、妇女、儿童、社会福利等（教科文、妇女、儿童、社会福利等被认为是“软”岗位，而经济、政法、金融等被认为是“硬”岗位），以下数据可以作进一步说明。1994年国务院产生了第一位女国务委员，女性正、副部长17人，占同级干部总数的6．6%，2000年国家领导人中有4位女部长，但全部是副职，2002年国务院28个组成部门、1个直属特设机构、18个直属机构中的正职领导中没有一位女性，2003年吴仪兼任卫生部部长，国务院才有了一位女性正职领导。^[9]不仅如此，即便是在各级政府部门中仍然可以看到妇女在参政结构中的边缘地位。据国家统计局2007年的调查统计，截止到2006年，中国县处级领导干部中，妇女任正职的比例为5．1%；在正厅局级中，妇女任正职的比例为2%；在省部级领导干部中，妇女任正职的比例仅为1%。^[10]中国妇女参政的现实，再次说明虽然女干部的基数有了很大提高，但在权力结构内部，妇女仍然以担任副职为多，成为权力结构中的配角，始终处在边缘地位。其二，权力核心决策层妇女的缺乏。从上述分析中，我们看到，中国妇女参政状况的突出特点是，妇女进入权力结构的人数总的来说是比较多的，但居于权力核心层很少，也就是说能够进入决策层的女干部是非常少。从中国公共政策制定的机构看，主要来自以下三个方面:首先，全国人民代表大会以及人大常委会，主要负责制定和修订国家各种法律，并承担着监督和实施的任务；其次，政府机构，如国务院以及各个部委，主要承担着各自部门的法律法规制定任务；再次，中央机构，主要是指中组部、中宣部等部门，由于该部门处于权力的核心地位，因此，它所制定的政策具有权威性和导向性。中国的妇女参政的现实是，这些被称为最具核心的决策机构，妇女干部所占的比例微乎其微。据不完全统计，1995年到2005年近十年的时间，公务员中女性作为主要负责人的比例一直徘徊在8%，全国人大女常委占13．2%。可以说男性主导了决策层的90%左右。^[11]

由此可见，妇女参政虽然具有了一定的广泛性，但妇女参政却远离决策的核心层，这是中国实现性别平等参政的主要障碍。也是中国实现性别平等的关键所在。因此，本文认为目前中国解决妇女参政政策中的性别不平等问题，主要任务并不是解决选举权和被选举权的问题，而是解决决策层中妇女关键岗位缺失的问题。这是因为，从中国的政治传统看，一般来说高层机构拥有主导决策权，正职领导的决策作用往往大于副职领导。因此，决策层中妇女的缺乏以及边缘化，直接导致的是妇女在决策层中话语权的缺失，而话语权的缺失在一定意义上意味着妇女利益不能在决策层中得到有效表达，进而融入政策当中。也就是说虽然法律已经明确了妇女参政的权利，但是这一权利在实践中也不可能得到具体实现。因此，妇女干部在决策层中的缺位已经成为制约中国妇女参政的瓶颈。有效解决这一问题，不仅是中国妇女参政的政治诉求，也是性别平等实现的关键所在。

2．妇女参政意识呈现冷漠状态

改革开放以来，随着中国社会由计划经济向市场经济的转型，特别是随着政治体制改革的逐步深入，从1983年开始，中国在政治领域推行干部人事制度改革，在选举中实行差额选举制度。这些改革本应对妇女参政意识的提高起重要推动作用，但改革后妇女的参政态度明显弱于男性。学者傅广宛曾对我国中部六省男女两性参与公共政策制定情况做了调查研究，形成了“公共政策制定中的公民参与:性别与影响”的调查报告。报告指出男性对公共政策制定过程的关注度高出女性10．3个百分点；男女公民在选择接受政策信息的渠道方面具有明显不同的偏好；表达政策建议时，女性更倾向于利用非制度途径，男性则对利用制度途径表现出更强的包容性；与男性相比较，妇女在公共政策制定的参与动机方面呈现出低公共性的特征。下列的数据将从另一方面进一步说明女性参政意识的缺乏。

表3．8　性别与公民参与政策制定的动机

资料来源:转引自缚广宛:公共政策制定中的公民参与:性别与影响，见张再生主编．社会性别与公共管理．天津大学出版社，2008．42．

近年来，妇女参政意识缺乏主要表现出两大特点:

第一，妇女参政的自觉性差。妇女有无意愿参与公共事务，这是妇女能否有效参政的前提条件。2000年全国19个省市区关于农村妇女政治参与的大型问卷调查的结果表明:60%以上的农村妇女对选举投票村委会干部没有明确的意图；近70%的人参加村委会选举是迫于无奈或随大流。就全国而言，男女两性的参选率分别是77．6%和73．4%，男性比女性高出4．2个百分点；就城市和农村而言，城市和农村的参选率，男性比女性分别高出3．5%和4．2%。这些数据反映出妇女对政治的冷漠，而这种政治冷漠对社会乃至妇女自身的发展都极为不利。正如政治学理论中所阐明的，无论是作为态度还是行为，政治冷漠都对政治参与以及整个政治发展产生影响，但这种影响有可能是积极的，也有可能是消极的。^[12]

第二，不参与、消极参与的程度高。与男性相比，妇女对于公共事务的关心与参与程度偏低。如2000年中国妇女社会地位调查资料所显示的数据表明:首先，妇女参选率低于男性:在地方一级人大代表选举中的妇女参选率为73．4%，低于男性4．2个百分点。其次，妇女投票质量低于男性，分为两种情况，一是妇女尽量了解候选人情况认真投票的比率为73．9%，低于男性2．7个百分点；二是妇女为了完成任务而投票的比率为26．1%，高于男性5．8个百分点。再次，主动给社区单位提建议的人中，妇女为31．3%，低于男性37．4个百分点。另外，男女两性表达诉求的途径也有所不同，妇女一般倾向利用非制度途径，如“熟人讨论”和“通过互联网”等，而男性则更多倾向于制度化途径，如人大、政协、各种会议、信访部门等。下列数据充分反映了妇女对于参政的消极态度:

表3．9　性别与公民表达政策建议的途径

资料来源:转引自:缚广宛:公共政策制定中的公民参与:性别与影响，见张再生主编．社会性别与公共管理．天津大学出版社版，2008．44．

综上所述，新中国成立后，妇女参政意识确实有了明显提高，但随着中国经济社会的转型，妇女参政意识却呈现弱化的态势。