从中国公共政策的制定和实施的现状看，可以说始终是以男性话语为主，这就进一步导致了在决策层中男性为主，女性代言人缺席局面，这是造成妇女参政、就业政策性别不平等一个不可忽视的组织原因。从社会性别的视角出发，参政、就业政策的制定，应该是涉及男女双方利益的，也就是说在政策的制定和实施中，男女两性的利益是紧密相联的，男女双方的任何一方受益就意味着另一方利益的受损。同理，男女任何一方在决策层中缺失或比例过少，都会使男性或女性的任何一方利益受到影响，特别是在中国这样以男性为标准的传统国家中更是如此。从这个意义上说，实现性别平等的过程是一个男女双方权利的博弈过程。从政策学角度分析，公共政策主要由三部分构成，即决策层、目标群体和受益者。而公共政策的制定和实施既与价值取向、发展目标有关，更与决策者中的性别比例有关。
从公共政策的角度，可以把决策机构可以分为纵向和横向两个方面。从纵向上可以分为三个层次。即高层决策层、中层决策层和基层决策层。一般来说，高层决策层是权力的核心层，往往能决定政策走向和倾斜度，而中层和基层一般是政策的执行者，他们也可以根据实际的情况制定更为具体的措施。中国各级地方政府根据国家政策精神及地方实际制定的地方法规。如2010年深圳市政府制定的《深圳经济特区性别平等促进条例》就是一例。其中写到:“《深圳经济特区性别平等促进条例》是深圳在落实《中华人民共和国妇女权益保障法》过程中，面对妇女权益保护领域中出现的新情况、新问题，所做出的大胆探索和创新。”从横向上看，各个权力层面对于决策的影响程度是不同的，一般正职的权力面对于决策的影响力远远大于副职。特别是在中国长期以来形成的权力结构，更能说明很多决策都是由主要决策者制定的。
1．决策核心层中女性代言人的缺乏对妇女参政政策的影响
从中国目前妇女参政现状可以进一步分析由于决策层缺少女性代言人，对妇女参政带来的利益损害是不可低估的。在前面我们已经分析了目前中国妇女的参政状况，其中妇女参政同男性相比，存在的主要问题是，妇女在全国人大代表大会中的所占的比例始终处于徘徊不前的状态；妇女参政的层次相对于男性处于低层次；妇女参政结构不合理，大多数妇女处于副职地位。这种状况的形成最为直接的原因就是女性在决策机构中所占的比例少，也就是说女性在整个权力结构中始终处于少数地位，更为严重的是国家高层中女性处于没有或极少的位置。女性高端人才的缺损就意味女性利益代言人的缺少，女性代言人的缺少，使得中国女性的利益在进行表达过程中往往处于失语的状态，造成女性的合理诉求没有办法通过自上而下的政策体现出来，进而导致现今的法律大多以男性规范制定出来。体现为占有大多数的男性决策者，通过他们所制定的法律法规表达着符合男人自己愿望的社会性别期望。正如学者周安平所说:“在公共领域当中，法律主体的地位平等成为公民社会得以延续的基本保障；而在家庭领域中，平等远没有亲情那么重要，利他性的伦理原则使家庭领域中的平等从一开始就退避三舍。”他进一步剖析了性别不平等产生的根源时指出:“男女平等也就从一开始被男人之间的法律所忽视，既不能在公共领域中得到反映，也无法在家庭生活中得以实现。于是，妇女在公共领域中所表现出来的平等，至多也是男人作为妇女代表而表现出来的男人财产利益的平等。”[28]
除此之外，中国妇女参政总体比例不足和性别比例目标制定不科学，也是造成中国决策层中女性代言人缺席的不可忽视原因。一方面，在中国妇女参政总体比例不足，而且在参政结构上，绝大多数是属于副职，在正职领导岗位上的女性不足1%。另一方面，性别比例目标制定的不科学，也是造成女性权力参与度低的原因之一。目前中国参政比例的规定基本是“一个以上”的妇女参政目标。“一个以上”的妇女参政目标，在实践中往往被理解为最多妇女比例占到总数10%，而国际上通用的量化指标是百分比。这里需要指出的是，一个国家、一个地区甚至一个群体，如果妇女代表在决策层中达不到30%的话，是不会对公共政策产生影响力的。也就是说很难在决策层发出声音，更谈不上表达妇女自身的各种政治、经济、文化诉求，而对于妇女利益的保障也就成了空话。
决策核心层女性比例的缺乏以及妇女参政总体比例不足，不仅对妇女的各种利益带来损害，长远来看，还使整个女性群体从此被忽视、被边缘化。也就是说，“由于决层中女性的缺席，往往容易导致两种结果:第一，女性群体利益容易边缘化，往往被决策者的视野所忽视，女性群体的要求和声音难以在决策层表达出来，使得女性群体合法利益整体被遗忘被忽视。第二，假设不同群体的声音能够通过一定的方式，反映到决策层，依然有各种声音和利益的权衡问题。某一群体利益代表的缺席，往往会使自身丧失了博弈和争取的可能、最终偏离社会公正的目标，使本该获益的弱势群体进一步被排斥在公共政策的决策之外。[29]本文认为除此之外还有不可忽视的一点，即决策层如果长期缺少女性利益的代言人，不仅意味着女性利益边缘化的问题，更深层的是造成女性群体的弱势恶性循环、两性不平等的进一步加剧以及对两性公平更大的损害。这与公共政策核心价值理念——公平、公正是相违背的，更背离我们所构建和谐社会的发展目标。
为此，决策核心层中女性代言人缺乏的问题，已经成为世界上很多国家学者关注的话题。中国学者对于妇女参政话题的讨论也已经由关注妇女参政比例的提高转向以下两个方面，一个方面是保障妇女作为公民参与决策与管理的权利；另一个是扭转决策中女性利益代言人缺乏的局面，两者比较而言，后者显得尤为重要。
2．决策核心层女性代言人的缺乏对妇女就业政策的影响
如何实现妇女与男性平等就业是保障妇女权利和利益的关键因素。而公共政策作为社会利益的权威分配者，在制定和实施中如何从性别平等出发，既尊重男女的生理性别差异，又使男女享有同等权益共同发展；既能均衡性别利益，又能促进性别平等与公正，这对于目前中国妇女就业问题的解决不仅具有理论的意义，更具有实践的价值。中国的社会转型中，特别是在经济市场化和劳动力市场化过程中，中国妇女更多地承受了改革的消极影响，妇女就业难、就业中的性别歧视成为了普遍问题。其主要表现在:就业机会选择中妇女同男性相比的减少；就业中的职业隔离、同工不同酬及就业中的性骚扰等现象；歇业后的男女不同年龄的退休政策等等，这些都使得妇女在就业领域中的就业率同男性相比明显处于下降状态。究其原因，固然有传统的两性分工和父权制的影响，但从现实来看，决策层中女性利益代言人的缺乏是一个不可忽视的重要因素。本文以就业政策中男女不同年龄的退休政策为例加以说明。退休政策从公共政策的角度来分析，它是一个涉及很多利益群体的问题:直接涉及的就是女性利益群体；进一步的是家庭群体；更深入的是和女性休戚相关的男性群体。因此，对于退休问题的解决不仅仅是退休年龄的问题，而是一个利益平衡的问题。也可以说是一个“性别平等就业政策的推进”问题、更是一个内容深刻的文化问题。目前中国实行的男女不同年龄的退休政策之所以形成并延至今天，恐怕与公共政策中女性利益代言人缺乏有着密切关系。我们可以通过学界对“男女公务员不同年龄退休”问题讨论加以说明。关于“公务员不同年龄退休”问题的讨论，早在2003年就已经开始。当时参加全国人大和全国政协十届一次会议的妇联界66名妇联委员，提交了关于修改男女不同年龄退休问题的提案，至此拉开了讨论的序幕，之后几年，相同的议案被不断提出。讨论的焦点主要是围绕着男女两性是实行同年龄退休政策好还是男女两性实行不同年龄退休政策好。赞同男女同年龄退休政策的理由是男女同年龄退休政策是男女平等基本国策的具体体现。现有的退休政策已经不适应时代发展，如现在女性的平均寿命已经超出了男性，而且女性过去所承担的很多家务工作已经社会化。因此，妇女应与男性享有同等年龄退休的政策。赞同男女不同年龄退休政策的人其理由是妇女提前退休可以腾出更多的就业岗位优先安排男性年轻人任职，从而可以缓解就业压力。对于上述两种不同的观点，我们借用公共政策中的利益决策喜好理论来分析。从政策喜好理论考察退休政策的是出自占主导地位的精英群体（目前在我国精英群体主要是指男性群体），而要想使政策发生实质性的变化就必须对精英群体重新进行组合。就中国现实来讲，必须改变目前决策层中的性别比例构成，使妇女参政的比例达到国际上所规定的标准，即30%的比例，特别是要改变目前决策层中女性代言人缺乏的局面。这样，妇女的利益和需求，才能进入决策的议事日程。因此，目前男女不同的退休政策不仅仅是妇女工作权的问题，其背后是社会保障权的问题，更深层的是妇女权利和权益保障的问题。也就是说男女不同年龄的退休政策已经构成了对妇女就业的歧视。而就业中“性骚扰”问题，也足以说明决策层女性利益代言人的缺乏对妇女就业政策影响。本文界定的性骚扰主要是在工作中所发生的“性骚扰”，工作场所中的性骚扰就目前中国的现实情况看，主要是男性对女性的性骚扰，工作场所中男性上司对女性下属的性骚扰。工作场所中性骚扰的发生固然有很多因素，但最根本的是男性在权力结构中的绝对权势地位。无论是职位上还是薪酬上男性始终占据绝对的优势位置，相反女性处于被领导、被管理的位置。特别是传统的社会文化把女性定义为男性的附属品，对于男性的各种需求应当顺从。这种传统的男尊女卑的价值观和行为准则，导致女性成为工作场所男性性骚扰的对象。特别是作为公共政策中的法律本应在禁止性骚扰中起到绝对作用，但传统法律中却把男女当作“无性人”，法律的主要制定者认为性骚扰是女性自身的问题，因此，中国关于性骚扰被认为主要是女性问题，因而有关性骚扰的法律规定都是体现在《妇女权益保障法》中，其它法律中并没有相关规定。这就把性骚扰问题的性别归属绝对化，其势必形成这样的逻辑即性骚扰既然是女性自身的问题，就应该由女性承担受害成本的错误逻辑。
【注释】
[1]http//www．china．com．cn/Chinese/zhuanei/241810．htm．
[2]李慧英．社会性别与公共政策［M］．当代中国出版社，2002．212．
[3]《妇女权益保障法》（2005）:http://www．china．com．cn/chinese/PT－c/953097．hem．
[4]张永英．有关妇女参政积极措施的法律和政策回顾研究［J］．妇女研究论丛．2006年12月增刊:14．
[5]詹姆斯．W、费斯勒，唐纳德．F、凯特尔．行政过程的政治［M］．中国人民大学出版社，2002．252．
[6]蔡定剑主编．中国就业歧视现状及反歧视对策［M］．中国社会科学出版社，2007．13．
[7]谭琳、姜秀花．社会性别平等与法律研究及对策［M］．社会科学文献出版社，2007．242．
[8]王敬毅．雇佣人负有禁止性搔扰义务的案例［J］．外国法译评．1997（4）
[9]王新宇．女性就业歧视现状调查报告．转引自:蔡定剑主编:《中国就业歧视现状及反歧视对策》［M］．中国社会科学出版社，2007．75．
[10]薛宁兰．社会性别与妇女权利［M］．社会科学文献出版社，2008．133．
[11]蔡定剑．中国就业歧视现状及反歧视对策［M］．中国社会科学出版社，2007．33．
[12]蔡定剑．中国就业歧视现状及反歧视对策［M］．中国社会科学出版社2007．39．
[13]祝平燕、夏玉珍．性别社会学［M］．华中师范大学出版社2007．65—66．
[14]祝平燕、夏玉珍．性别社会学［M］．华中师范大学出版社2007．67—68．
[15]盖尔·卢宾．女人交易:性的“政治经济学”初探［J］．转引自王政、杜琴芳:《社会性别研究选择》．三联书店，1998．
[16]谭琳等．1995～2005年中国性别平等与妇女发展报告［M］．中国社会科学文献出版社2006．
[17]第二期中国妇女社会地位调查课题组．第二期中国妇女地位抽样调查主要数据报告［J］．妇女研究论丛．2001（5）:11．
[18]沈奕雯．被建构的女性［M］．上海人民出版社出版2005．65．
[19]林聚任．社会性别的多角度透视［N］．羊城晚报出版社2003．23．
[20]沈奕雯．被建构的女性［M］．上海人民出版，2005，215．
[21]李慧英．社会性别与公共政策［M］．当代中国出版社2002．14—15．
[22]［美］凯特·米利特．性政治［M］．宋文伟译，江苏人民出版社，2000，33．
[23]何耀明．从社会性别视角分析女性的法律弱势［J］．益阳职业技术学院学报2007，（2）18．
[24]谭琳、姜秀花．社会性别平等与法律研究和对策［M］．社会科学文献出版社2007．8．
[25]王政．“女性意识”、“社会性别意识”辩异［J］．载于杜琴芳、王向贤主编:《妇女与社会性别研究在中国（1987—2003））》．天津人民出版社2003．81—82．
[26]吴忠民．社会公正论［M］．山东人民出版社2004．286．
[27]沈奕雯．被建构的女性［M］．上海人民出版社2005．78．
[28]周安平．社会性别的法律建构及其批判［M］．中国法学．2004（6）
[29]李慧英．社会性别与公共政策［M］．当代中国工人出版社2002．270．
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